Debido a la complejidad de la distribución de competencias debe intervenir el legislador mediante la LO de Armonización del Proceso Autonómico, LOAPA, (después Ley del Proceso Autonómico), así como del TC, con ocasión de los múltiples conflictos planteados.
El error de la CE fue no establecer, mediante listas, cuáles son las competencias del Estado, la de las CCAA y las compartidas. No siguió el modelo de los Estados federales ni regionales (listas de competencias), sino el camino de hacer de los Estatutos la pieza básica de la distribución de competencias dentro de la “carta competencial” establecidas en los arts. 148 y 149, lo que lleva a crear una falta de uniformidad y desigualdad entre las CCAA.
5.1.Las competencias del art. 148 CE
Enumera las competencias que las CCAA pueden asumir a través de sus Estatutos. Para las de autonomía plena constituyen un mínimo superable a través del art. 149; para las de autonomía gradual suponía el máximo competencial, mejorable por la reforma de sus Estatutos transcurridos cinco años desde su aprobación.
En este artículo hay materias que por su naturaleza pueden considerarse de exclusiva competencia de las CCAA y otras podrían calificarse de compartidas, bien porque se da un interés concurrente al Estado, bien porque se presupone la vigencia de una superior legislación estatal sobre dichas materias.
5.2.La lista de competencias del art. 149 CE
El art. 149 enumera una serie de materias de competencia exclusiva del Estado, ofrece el criterio más firme de delimitación que no puede ser alterado por contrarias previsiones estatutarias. De las 32 materias que enumera no todas son exclusivas del Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una competencia concurrente o compartida de las CCAA, por medio de fórmulas que van desde la distinción entre el interés general y autonómico a la reserva al Estado de la sola legislación básica, pasando por la atribución al Estado de toda función legislativa y remitiendo la ejecución a la competencia autonómica.
Los EEA plena aprovechan estas posibilidades para formular sus listas competenciales. Lo mismo que en las materias del art. 148 las hay de inequívoca y exclusiva naturaleza autonómica (organización de sus instituciones de gobierno), en el art. 149 las hay de exclusividad estatal que no admite concurrencia de ningún género (defensa nacional, relaciones internacionales).
5.3.Las cláusulas complementarias
Las tres reglas complementarias son las que establece el párrafo 3 del art. 149, a fin de que no queden competencias sin su correspondiente titular:
- La primera establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las CCAA en virtud de sus respectivos Estatutos.
- La segunda establece que las competencias que no se hayan asumido por los Estatutos corresponderán al Estado.
- La tercera sobre conflictos de normas competenciales forzaba a incluir en los Estatutos el mayor número de materias y a calificarlas en todo lo posible de competencias exclusivas; tal como dice el párrafo mencionado “las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre la de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”
El art. 149.3 se cierra con una cláusula de supletoriedad del Derecho estatal con respecto al de las CCAA: “el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las CCAA”.
La delimitación hasta aquí referida no constituye un sistema inalterable y definitivo, pues el art. 150 CE establece dos posibles formas extra-estatutarias de ampliación de las competencias autonómicas:
- Primera: sobre competencias legislativas estatales que pueden ser atribuidas a todas o a algunas de las CCAA, pero siguiendo unas bases y directrices fijadas por una Ley estatal. Esta ley marco determinará el control de las CCGG sobre dichas normas autonómicas, sin perjuicio de la competencia de los Tribunales.
- Segunda: el Estado podrá transferir o delegar, mediante LO, facultades de materia propia del Estado susceptibles de transferencia o delegación. La Ley proveerá la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.
5.4.Materias y funciones
La delimitación de competencias en los art. 148 y 149 CE hacen el reparto atendiendo a las materias (ej. turismo, obras pública, etc.), pero sin delimitar cuáles de las funciones públicas: legislativas, ejecutivas o judicial, se han de ejercitar sobre estas materias.
Sobre la atribución de la función legislativa: los Estatutos de las CCAA han asumido dichas competencias e incluido en su organización la correspondiente Asamblea Legislativa. En cuanto a los decretos legislativos, habrá que atender a lo que digan los respectivos Estatutos, pues algunos no admiten la posibilidad de que la Asamblea faculte al órgano superior ejecutivo para dictar por delegación normas con rango de ley.
En todo caso, los ejecutivos autonómicos no pueden dictar Decretos-leyes ante la ausencia de expresas previsiones estatutarias.
Dentro de las funciones ejecutivas, no hay reserva alguna en la potestad reglamentaria, tanto en ejecución de las leyes autonómicas, como en materia de organización. Los Estatutos suelen precisar su alcance y enumeración específica.
Las competencias ejecutivas encuentran su delimitación en los acuerdos de transferencias realizados por las Comisiones Mixtas de representantes del Estado y de las CCAA (previsto en las disposiciones transitorias de los Estatutos), y que finalmente se aprueban por RD, en los que se establece del ámbito de gestión asumido por la CCAA, y en otros si el Estado se ha reservado o no la administración directa.
En todo caso, si la Constitución reserva íntegramente al Estado la función legislativa, las competencias ejecutivas de las CCAA no desplazan la intervención estatal dirigida a velar por el interés general (STC 28/01/1982 y art. 3 LOAPA).
