El Estado autonómico

Con la Constitución de 1978, por un lado se crean nuevas colectividades territoriales, como las CCAA, y por otra, se establece la garantía institucional de los Entes Locales, rompiendo con el anterior control de la AGE.

El primer aspecto ha planteado el problema de la caracterización del Estado según las categorías al uso como Estado federal o Estado regional, siendo bastante unánime el rechazo doctrinal de ambas. Como calificaciones alternativas se han formulado las de Estado federo-regional (Trujillo) o el de Estado compuesto (Aragón) o la de Estado autonómico o Estado de las Autonomías (Sánchez Agesta).

Lo importante, sin embargo, no es dar con la semántica apropiada, sino establecer las notas diferenciales. Lo que singulariza al Estado Autonómico respecto del federal y regional, es que la Constitución no enumera las CCAA que la componen, ni se establece un reparto igualitario de las competencias, ni todas las CCAA se constituyen simultáneamente. Las Provincias son los sujetos decisorios de la estructura territorial con poderes para determinar el número y la extensión territorial de las CCAA.

La Constitución tampoco resolvió la definición de las competencias propias del Estado y de las CCAA (sí lo hace las Constitución de los Estados federales o regionales: definir competencias), sino que se establece el marco competencial a través de los respectivos Estatutos. El resultado es una desigualdad de competencias entre las diversas CCAA. En el art. 148 CE se describen las materias en que las CCAA pueden tener competencias exclusivas, y en el art. 149 se enumera las competencias que tiene el Estado de forma exclusiva.

En un sistema federal, el momento de inicio de la vida de los Estados es simultáneo con el nacimiento de la federación. No siendo imaginable las distintas vías y momentos de acceso a la autonomía, así como un sistema de centralización sobre parte del territorio con otro de descentralización sobre el restante. En el Estado regional (caso italiano), el acceso a la autonomía de las regiones de estatuto ordinario se articuló también simultáneamente.

La comparación entre el Estado de las Autonomías y el Estado regional de la Constitución republicana de 1931 ofrece un notable interés, pues, todo parecía indicar que la Constitución 1978 se habría de inspirar en aquélla, pero no fue así, sino que obedeciendo a un riguroso dogmatismo anticentralista, y sin duda, a la presión del terrorismo vasco, más que a aspiraciones populares de descentralización, favoreció y profundizó la línea de la autonomía por encima de los límites impuestos en la Constitución de 1931.

Un primer elemento de esa profundización es, sin duda, la reducción de trámites para la constitución de regiones autónomas. La Constitución 1931 garantizaba que el acceso tuviesen un mayoritario y contrastado respaldo popular; tramitación a través de la proposición de la mayoría de los Ayuntamiento, aceptación en referéndum por las 2/3 partes de los electores inscritos y aprobación de las CCGG (art. 12). La Constitución 1978 dejó prácticamente en manos de la clase política, sin exigencia de referéndum popular mayoritario, el acceso a la autonomía.

Otro dato diferenciador, es la afirmación en la Constitución 1931 del derecho de las Provincias al retorno al régimen centralista común, derecho que desaparece en la Constitución 1978, convirtiéndose en una situación irreversible una vez que la Provincia ha ingresado en una CCAA, ni siquiera podrá constituirse en CCAA uniprovincial.

Diferentes son también los criterios y reglas del reparto de competencias entre el Estado y las Regiones o CCAA. En la Constitución de 1931 se comienza por afirmar las competencias del Estado, empezando por las que le corresponden en exclusiva sobre la legislación y la ejecución (art. 14), y aquéllas en que retiene la legislación, pudiendo corresponder la ejecución a las regiones (art. 15), que sólo podían ostentar competencias exclusivas sobre materias residuales que la Constitución no enumera. Por el contrario, en la Constitución 1978 se comienza por describir las materias en que las CCAA pueden tener competencias exclusivas (art. 148), después enumera las que corresponden al Estado (art. 149), limitando la competencia estatal al dictado de la legislación básica.

Por último, diferente es también el sustrato ideológico, pues, aunque la Constitución 1931 quiso dar respuesta política a las reivindicaciones nacionalistas catalana, vasca y gallega, para garantizar el principio de igualdad a todas las Provincias, no traspasó el grado de descentralización del federalismo ni repudió el sistema centralista liberal, garantizando el derecho de retorno a las Provincias que así lo quisieran, la igualdad entre todas ellas es absoluta, y en parte alguna se garantizan presuntos derechos históricos o fueros; cuestión que no aparece ni siquiera aludida en la Constitución 1931 ni en ninguna anterior.

El sustrato ideológico que parece inspirar la Constitución 1978 es intentar corregir el centralismo de inspiración francesa que vertebra todas las Constitución desde 1812, y que resistió las sublevaciones carlistas que propiciaban la continuidad de las singularidades políticas territoriales del absolutismo (descentralización desigual). Ofrece una visión pesimista y negativa de casi dos siglos de organización liberal del Estado, y pretende dar una alternativa de división territorial y distribución de poderes inspirada en la situación del absolutismo ochocentista pre-liberal. Así se comprende la referencia del art. 2 a las “nacionalidades” y el establecimiento de tres vías y grados de acceso: el de Cataluña, País Vasco y Galicia (DT segunda) y las otras dos que se derivan de los art. 143, 148 y 151.

Por ello, no es extraño, que este modelo no encaje en el federal o el regional, ya que estas formas mantienen un principio de igualdad, uniformidad y racionalidad que aquí se ha rechazado, convirtiéndose su repudio en características del sistema.