El control sobre la Administración

El control es la actividad que permite comprobar la adecuación de la actuación de la Administración a las normas y fines establecidos en el OJ, siendo responsables todos los poderes del Estado: Legislativo, Judicial y la propia Administración. Con esa finalidad se crean órganos constitucionales específicos, como son el Defensor del Pueblo y el TCu.

En cuanto a los objetivos, se distingue un control de legalidad o de regularidad, un control de oportunidad y controles de rentabilidad y eficacia:

  • El control de legalidad es el que persigue comprobar si la Administración ajusta su actividad a las reglas imperativas del ordenamiento. Se ejerce a través de la resolución de los recursos administrativos y que, en último lugar, corresponde hacer a los Jueces en los procesos, en los cuales, es parte la Administración. Es también una responsabilidad ineludible del órgano jerárquicamente superior sobre los inferiores.
  • El control de oportunidad se refiere a la posibilidad de valorar y enjuiciar las diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de la legalidad en virtud de un margen de apreciación discrecional que corresponde al órgano competente.
  • El control de eficacia trata de verificar el comportamiento de la Administración desde el punto de vista de la elación de su actividad con los costes que generan y de los logros obtenidos en función de los esfuerzos para conseguirlos. Este control actúa escasamente sobre la actividad administrativa ordinaria, laque se corresponde con los servicios centrales de las Administraciones o de los fines más específicamente públicos; pero sí la tiene cada vez mayor en actividades de carácter industrial, sobre todo las desarrolladas por empresas o entes públicos empresariales, sobre las que se va extendiendo la práctica de auditorías similares a las de empresas privadas.
  • El control financiero o presupuestario a cuyo servicio están el TCu y órganos análogos de las CCAA y los cuerpos de funcionarios interventores del Estado, de las CCAA y de los entes locales.

Desde el punto de vista de las técnicas, se distingue entre controles preventivos y sucesivos, permanentes y esporádicos:

  • El control preventivo se hace a priori sobre un proyecto de decisión, analizado previamente a su resolución definitiva por un órgano diverso del que ha de llevarlo a efecto, como es el caso del control que corresponde a los Interventores de Hacienda sobre todos los compromisos de gastos y pagos en ejecución del presupuesto. También sirve para verificar la validez previa de determinados actos antes de su aprobación.
  • El control sucesivo actúa a posteriori. Tiene la ventaja de respetar la libertad de acción del órgano controlado, pero la desventaja de poder resultar ineficaz cuando la actividad indeseable se ha producido. Su eficacia se basa en el efecto disuasorio que puede producir la exigencia de responsabilidades. Ésta es la filosofía que inspira la actuación de los Tribunales de Cuentas.
  • El control permanente supone la vigilancia continua sobre un servicio. Corresponde efectuarlo al superior jerárquico, responsable del funcionamiento correcto del servicio a su cargo (ej. las Inspecciones de Servicios de los Ministerios, creadas para control de su buena marcha, sin perjuicio de otras funciones como las de articular los procedimientos de responsabilidad derivados de la actividad inspectora).
  • Los controles provocados se originan por denuncia, queja o recurso de los administrados y que obligan a la Administración a investigar para facilitar una respuesta, estando obligada a dictar resoluciones expresas.

Es reseñable que la actividad de control ha sufrido un notable retroceso, en lo que se refiérela que, con este nombre y el de tutela, venía ejerciendo el Estado sobre las Entidades locales, como consecuencia del principio de autonomía y de la profunda descentralización llevada a cabo en CE 1978. A partir de aquel principio, la STC 1981, declaró la inconstitucionalidad de la mayoría de los controles y potestades cuasi-jerárquicos que la Ley de Régimen Local 1955 atribuía al Estado. Con la LBRL desaparecen los controles en forma de aprobación sobre el régimen de los bienes locales, sobre la contratación de funcionarios y, sobre todo, en la aprobación y gestión del presupuesto.

Por su parte, las CCAA nacieron libres de cualquier tipo de control a ejercer por la AGE salvo la Alta Inspección del Estado en materia de Enseñanza (RD 1950/1985). Por ello, tanto las CCAA como las Entidades locales están únicamente sujetas a controles externos, los que corresponden al TCu, al TC, al Defensor del Pueblo y Tribunales. Ante éstos, y a través de la interposición de los pertinentes recursos, las colectividades territoriales superiores controlan la legalidad de la actividad de los inferiores, en los supuestos que antes ejercitaban un control directo.