Centralización y descentralización en la Administración Pública

La centralización es la forma de organización política en la que una sola Administración, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. A este efecto las divisiones del territorio no suponen la existencia de otros entes públicos, sino que son simples circunscripciones de una misma Administración que sitúa en ellas a sus agentes periféricos, sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía.

Admite la existencia de colectividades locales (Municipios, Departamentos o Provincias), siendo el Estado quien define sus necesidades y controla su actividad y servicios mediante técnicas incontestables, como el nombramiento y remoción de los titulares de sus órganos de gobierno y con el sometimiento de su actividad a rigurosas técnicas de tutela preventiva.

Este modelo de Administración surge tras la Revolución Francesa, como la obra fundamental de Napoleón, que trasladó a la Administración civil la técnica centralizadora de la unidad de mando, típica de la organización militar. Sólo así fue posible garantizar en toda la Nación el acceso igual de los ciudadanos a unos mismos y uniformes servicios públicos.

En España, frente a las reacciones carlistas que lo combatieron a lo largo de todo el siglo XIX, sirvió a la creación de un Estado moderno que por haber sido centralizado pudo plantearse en las Constitución de 1931 y 1978.

La descentralización puede describirse en los países latinos de influencia administrativa francesa como un proceso histórico de signo contrario a la centralización, que se inicia cuando el proceso centralizador ha sido cumplido. Organizativamente, la descentralización supone que se dan, al menos, los siguientes elementos:

  • El Ente territorial tiene reconocido y garantizado un ámbito de competencias propias, frente al Estado y frente a otros Entes territoriales superiores.
  • El Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurídica independiente del Estado y está protegido por el principio de autonomía política.
  • Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes, en cuanto son elegidos por los miembros de la comunidad, de los órganos de gobierno de las colectividades territoriales superiores o más amplias.
  • El Estado o las colectividades locales superiores no controlan directamente su actividad (propio de la relación de jerarquía), trasladándose la vigilancia a la ineficaz técnica de la impugnación judicial de los actos de los Entes inferiores.

Como ventaja sobresaliente se ha señalado con reiteración la de acercar los niveles de decisión a los administrados y la conjurar las disfunciones del centralismo, que produce “apoplejía en el centro y parálisis en las extremidades” (Lamennais).

Pero para los críticos, no son menos graves sus inconvenientes: la reduplicación de competencias y acciones sobre las mismas materias, el crecimiento de costes del sector público, el peligro de cantonalismo y desgobierno, además, complejidad sobre algunas tareas que se resisten a ser divididas, como la planificación económica y la organización de los grandes servicios sociales. Otros factores negativos que se han señalado:

  • Las dificultades financieras originadas porque el mismo individuo es, a la vez, contribuyente del Estado, de las Regiones y Entidades locales. Si los niveles de descentralización territorial aumentan, se originan graves déficit de financiación. Entonces, o bien el Estado decide qué ingresos cede a las otras Administraciones territoriales y qué tipos de servicios deben atender éstas con sus recursos, o bien se tiende a una descentralización fiscal que permita a las colectividades locales establecer tributos propios o recargos distintos de los que establezca el Estado sobre los mismos impuestos, aumentando la presión tributaria, consagrando la desigualdad fiscal entre ciudadanos.
  • La inadaptación de las estructuras sobre las que ha operado la descentralización, caracterizadas en los países latinos por el minifundismo municipal. La racionalidad exigía que se hubiesen reducido y fusionado municipios para crear organizaciones menos numerosas, pero con mayor territorio, mayor población y con dimensiones más óptimas para la gestión de servicios locales y estímulo ala participación ciudadana.
  • El escaso entusiasmo que en la actualidad despierta la descentralización entre la población, salvo en los militantes de los partidos políticos que ven aumentados exponencialmente los cargos públicos; consecuencia de la desaparición de los particularismos locales, arruinados por los traslados masivos de población provocados por la industrialización y el turismo y por una oferta cultural globalizada. La descentralización llega cuando, el apego a la propia tierra (fundamento de la misma) ha cedido el puesto a esquemas de vida de gran movilidad y a una cultura mediática que se impone a todos por igual, repercutiendo en una ciudadanía que no tiene tiempo, ni interés en preocuparse de los asuntos locales, ni de recuperar y solazarse con su supuesta peculiar cultura.