La LJCA incluye en la temática del objeto del recurso contencioso-administrativo la delimitación de la actividad administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las partes, de otra, regulando después cuestiones menores como la acumulación de pretensiones y la cuantía del recurso.
El proceso contencioso-administrativo puede tener por objeto, como dice la LJCA, un acto expreso o presunto o una disposición general, una inactividad o una actuación material constitutiva de vía de hecho.
6.1.Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos
El recurso contencioso-administrativo es admisible, en la hipótesis más tradicional y común, contra actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite. La LJCA-1998 ha extendido el concepto de acto de trámite, antes referido a los que decidían directa o indirectamente el fondo del asunto o determinaban la imposibilidad de continuar el procedimiento, y que ahora comprende también los que producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
La impugnación de las disposiciones de carácter general puede ser directa o indirecta de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en este caso en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. En todo caso, la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto, no impiden la impugnación de los actos de aplicación invocando el mismo fundamento (art. 26).
La LJCA-1998 ha introducido la cuestión de la ilegalidad del reglamento, por la que cuando un Juez o Tribunal haya dictado sentencia firme estimatoria del recurso contra un acto administrativo por considerar ilegal el contenido del reglamento aplicado pero no fuera competente para conocer del recurso directo contra éste, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo (art. 27).
Tanto en el caso de la impugnación de actos como de reglamentos, las pretensiones ejercitables son dos: de anulación, y de plena jurisdicción.
En el recurso de anulación la pretensión se ciñe a la anulación de un acto o disposición o, como dice la Ley, a la declaración de no ser conforme a derecho.
En el recurso de plena jurisdicción, en el que el recurrente además de la anulación exige, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios (art. 31).
Sobre la anterior materia impugnable opera la inadmisibilidad del recurso de los llamados actos consentidos, es decir, “los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma” (art. 28).
De esta forma, como ya vimos, el cierre de la vía judicial se produce en cualquier momento en que un acto administrativo no ha sido recurrido en vía administrativa, dejando transcurrir el plazo previsto, o por no haberlo sido en la vía judicial si dicho acto pone fin a la vía administrativa.
6.2.El recurso contra la inactividad de la Administración
La LJCA-1998 ha introducido el recurso contra la inactividad de la Administración, con la que se abre la posibilidad de que el juez condene a la Administración a dictar un acto o realizar una determinada actividad, una acción muy distinta de la acción de anulación por la que se persigue la simple declaración de invalidez.
Este recurso contra la inactividad de la Administración se admite en dos supuestos:
- Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas.
- Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes.
En ambos casos, “el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos que estén establecidas” (arts. 29 y 32.1).
La ampliación de las garantías frente a la Administración que aporta esta regulación no es tan amplia como parece porque, por un lado, esta vía está sujeta a minuciosas cautelas, como la limitación de esta acción a “prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción” o la prohibición a los órganos judiciales de “sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad (...)”.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que en la anterior regulación el particular no estaba inerme ante la inactividad administrativa, pues podía hacer una solicitud a la Administración y esperar a que por el transcurso del plazo se entendiera desestimada su petición para después recurrir contra ella en vía judicial pidiendo la anulación de la desestimación presunta y la condena de la Administración a satisfacer la pretensión solicitada. En la nueva regulación, la situación no es muy diferente, pues quienes tienen derecho a la prestación concreta “pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación y si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración”.
6.3.El recurso contra la vía de hecho
La materia administrativa recurrible incluye también la vía de hecho, entendiendo por tal aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase. Pero, prácticamente, la vía de hecho es el cauce adecuado para reaccionar contra la Administración cuando priva o invade la propiedad o inquieta la posesión de bienes ajenos sin seguir el procedimiento establecido (ordinariamente el expropiatorio). Estamos, pues, ante una acción declarativa y de condena, en cierto modo interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con las medidas cautelares.
Con esta modalidad se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase.
En la vía de hecho, a diferencia de los supuestos anteriores, no es necesario preparar la acción siguiendo una previa fase “gubernativa” aunque potestativamente el interesado podrá formular un requerimiento a la Administración actuante, intimando la cesación de la actividad administrativa perturbadora. Si dicha intimación no hubiera sido formulada o no hubiere sido atendida dentro de los 10 días siguientes a la presentación del requerimiento, el interesado podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo (arts. 31 y 32).
6.4.El régimen de las pretensiones
Las pretensiones del proceso contencioso son: limitadoras de los poderes del juez, acumulables, ampliables, y cuantificables.
Limitadoras de los poderes del órgano jurisdiccional, pues éste deberá juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición. No obstante, el Juez puede provocar una clarificación de las posiciones de las partes si al dictar sentencia estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición.
La acumulación de diversas pretensiones en un mismo proceso es posible siempre que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación, o bien cuando se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa. La acumulación puede ser pedida por las partes o acordada de oficio por el órgano jurisdiccional previa audiencia de éstas.
Es posible también, antes de que se dicte sentencia, solicitar la ampliación del recurso a cualquier acto, disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recurso en tramitación la relación antes dicha para la acumulación, así como cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra los actos presuntos de la Administración se dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida (y esta fuera, obviamente, desfavorable para el recurrente, pues en otro caso podrá desistir del recurso interpuesto).
En cuanto a la cuantificación de las pretensiones, la cuantía del recurso contencioso- administrativo vendrá determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo teniendo en cuenta las normas de la legislación procesal civil, con determinadas especialidades (art. 40), y será fijada por el órgano jurisdiccional una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las partes podrán exponer, por medio de otrosí, su parecer al respecto.
