Logo de DerechoUNED

La novedad más aparente de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 es el diseño de un sistema de planificación completo sobre todo el territorio municipal que no existía con anterioridad, e incluso de todo el territorio nacional, con lo que al urbanismo se superpone la más amplia función de la ordenación del territorio.

1.1.El derecho de urbanizar como derecho privado oligopólico

La característica mas sobresaliente de la Ley del Suelo de 1956 es haber alterado el estatuto de la propiedad inmobiliaria en favor de algunos propietarios, los de suelo urbano y de reserva urbana, atribuyéndoles, dentro de las previsiones genéricas del Plan General de Ordenación, el derecho a urbanizar, a crear ciudad y, asimismo, a apropiarse las plusvalías derivadas de la obra urbanizadora según las edificabilidades previstas en los planes, mientras que ese mismo derecho a urbanizar se niega a los restantes propietarios, los de suelo rústico.

En el nuevo modelo urbanístico de la Ley del Suelo de 1956, la Administración se retranquea a la función planificadora y la urbanización pasa a ser un negocio privado, reservado en exclusiva a propietarios de suelo urbano o de reserva urbana; esos pocos propietarios no son ya unos sufridos expropiados que se ven privados de sus fincas mediante justiprecios que no incorporan plusvalías o aprovechamientos derivados de los planes sino unos privilegiados, los protagonistas principales, que ejecutan a su costa la urbanización y se atribuyen los beneficios.

Las piezas básicas para el cambio del modelo serán el Plan Parcial que desarrolla el Plan General, el protagonismo de los propietarios en la ejecución de la urbanización y las nuevas reglas de valoración de los terrenos que ahora incluyen como partida indemnizatoria los aprovechamientos urbanísticos, consecuencia y creación de los planes y que el propietario de los terrenos no ha hecho nada para merecer.

La Ley del Suelo de 1956 contemplaba otros sistemas de ejecución de los planes (cooperación, cesión de terrenos viales y expropiación), pero el sistema de compensación había de prevalecer en aplicación del principio de subsidiariedad de la acción pública sobre la privada y además porque las expropiaciones se hicieron económicamente inviables para la Administración al incluir la Ley en el justiprecio la plusvalía o aprovechamiento urbanístico que el Plan reconocía a las distintas clases de suelo.

1.2.La diferente valoración de los suelos

La Ley del Suelo de 1956 reconoce un primer valor, el valor inicial, a aquellos terrenos calificados de rústicos o no urbanizables por estar desprovistos del derecho a urbanizar; un valor expectante y un valor urbanístico, a los que tienen posibilidades de reconocimiento de un aprovechamiento urbanístico o lo tienen ya concretado en el Plan de Ordenación y que se suma al valor inicial y, en fin, un valor todavía superior, el valor comercial o de mercado para los terrenos calificados de suelo urbano y para aquellos que, por tener todos los servicios, se consideran solares y pueden ser edificados de forma inmediata. Se da, pues, la paradoja de que el Plan que elabora y aprueba la colectividad sitúa en determinadas propiedades una sobrevaloración, la edificabilidad que el Plan reconoce, y cuando la Administración necesita expropiar esos mismos terrenos para ejecutar por sí misma un proyecto de urbanización debe abonar ese sobreprecio con lo que encarece artificialmente todo el proceso de urbanización y edificación y el coste de las infraestructuras.

Se produjo así una involución respecto de la concepción del urbanismo como obra pública en que cualquier sobrevaloración de la propiedad derivada de los planes y proyectos de obras resultaba inadmisible. Pero, a partir de la Ley de 1956, esa sobrevaloración de unas propiedades sobre otras se considera normal, consecuencia y fruto del planeamiento anticipado con poder para atribuir a unos sí y a otros no el derecho a urbanizar y diversos aprovechamientos sobre sus suelos. Los juristas encubrirán esta desigualdad y el atentado que supone al interés general diciendo que es el Plan el que define en cada caso el contenido del derecho de propiedad (art. 70), sin que se reconozca derecho de indemnización alguna a los propietarios de terrenos no edificables, derecho que sólo surge en los casos de ablación, recorte o privación de un derecho previamente delimitado con mayor extensión.

1.3.La tolerancia de la especulación

Otro cambio trascendental consistió en reconocer, al menos fácticamente, a los propietarios el "derecho a la especulación". A partir de la Ley del Suelo de 1956 la retención de los solares sin edificar en los plazos previstos y consignados en el proyecto de urbanización no origina ya la pérdida misma de la propiedad, la confiscación del solar pura y simple, como establecieron los liberales decimonónicos. La sanción por la retención de los solares sin edificar va a consistir ahora en la expropiación, pero por el valor urbanístico de los terrenos, es decir, incorporando al justiprecio la plusvalía edificatoria prevista en el plan, previa la inscripción en el Registro de Solares sin edificar (arts. 142 y 151). Paradójicamente a esa nueva garantía de la propiedad que antes no existía se la consideró como un avance en la concepción social de aquélla, calificándola de expropiación-sanción.

1.4.Desigualdad entre los propietarios y lentitud de los procesos urbanizadores

La primera consecuencia que introduce este reconocimiento del derecho a urbanizar y de apropiarse de las plusvalías, e incluso la posibilidad de retener especulativamente los terrenos sin exponerse más que a una expropiación, es que introduce la desigualdad entre los propietarios del término municipal. Ello es así porque frente al sistema anterior, que no privilegia a ningún propietario, ya que ninguno tiene el derecho a urbanizar y de apropiarse de la edificabilidad prevista en el Plan, ahora este derecho sólo se reconoce a los propietarios de suelo urbano y suelo de reserva urbana, mientras que a los restantes propietarios de suelo del término municipal, la inmensa mayoría, sólo se les permite edificar sobre sus terrenos en la proporción de un metro cúbico por cada cinco metros cuadrados de superficie (art. 69), pero no tienen derecho a urbanizar, es decir, a abrir nuevas calles y transformar los terrenos en solares edificables. Incluso ese derecho a edificar en esa modesta proporción desaparecerá con la reforma de 1975.

La segunda consecuencia derivada de la desigualdad es que introduce riesgos muy ciertos de corrupción. Al ser ahora el derecho a urbanizar y a edificar una atribución del Plan de Urbanismo, pero en favor de los propietarios de determinados terrenos calificados de suelo urbano o urbanizable, resulta que el acto de clasificación de un suelo como urbano, reserva urbana o urbanizable es una suerte de lotería que implica la revalorización exorbitante de determinadas propiedades. Por ello es lógico que se originen presiones de todo tipo sobre los órganos de planificación y que a éstos, los municipios, se les haya terminado reconociendo una participación en el negocio en función de que al fin y al cabo el derecho de urbanizar y edificar es una creación del Plan. Así lo harán las reformas de la Ley del Suelo de 1975 y 1990, que imponen en favor del municipio, además de las cesiones de suelo para viales, la cesión de una parte de los beneficios derivados de la urbanización.

Una tercera consecuencia, también negativa, de la concepción del urbanismo como obra privada, es que introduce una extraordinaria lentitud en la ejecución de los procesos de urbanización en cuanto entrega a un grupo de propietarios (la Junta de Compensación) la tarea de reparcelar, dividir entre ellos los costes de la urbanización, llevar a efecto las obras de urbanización contratando las obras y, en fin, la de dividir las parcelas o los derechos de edificabilidad resultantes sobre éstas. Frente a la simplificación de la técnica expropiatoria en la ejecución de los planes de reforma interior, ensanche o extensión del anterior sistema liberal, cuando la ejecución del Plan se lleva a cabo por varios propietarios, esos procesos se eternizan a partir de entonces por la multiplicidad de conflictos internos que originan y que deben ser decididos, primero, por la autoridad municipal, y después, por la justicia administrativa.

1.5.La desnacionalización del derecho de urbanizar

La Ley del Suelo de 1956 produjo una desnacionalización o privatización del derecho a urbanizar. Por ello es sorprendente un ejercicio de cinismo o de ignorancia sin precedentes, que la EM de la LS-1956 sitúe como horizonte ideal, a la que no se puede llegar por razón de sus costes, el de socialización del suelo. ¡Ésa era justamente la situación legal anterior que la Ley deroga: el urbanismo monopolizado por la técnica de obra pública que expropia todos los terrenos necesarios para viales y solares a precios iniciales o rústicos, es decir, sin tener en cuenta plusvalía urbanística alguna!.

1.6.Las modificaciones del planeamiento y la posibilidad de alteración de la fisonomía de la ciudad

Otro efecto perverso de la LS-1956 tiene relación con la sustitución de antiguos proyectos de obras de ensanche y reforma interior, así como las ordenanzas entonces vigentes, por los nuevos planes generales de ordenación municipal. La LS-1956 concibe el planeamiento como una regulación de la edificación en todo el término municipal sujeta a procedimientos de modificación o revisión, como revisables son las normas o reglamentos administrativos, lo que dio lugar a que la aprobación de los nuevos planes de urbanismo fuera aprovechada para modificar tanto las viejas ordenanzas de edificación municipal como las prescripciones de aquellos proyectos de obras ya realizados, en el sentido de permitir una mayor edificabilidad, lo que fomentó también la legislación de arrendamientos, que permitía la rescisión del contrato a los propietarios que aumentaran la edificabilidad de sus viviendas.

Una y otra circunstancia llevaron a la destrucción irreparable de los cascos y zonas de ensanche de las bellísimas ciudades españolas (Valladolid, Palencia, Orense, La Coruña, y otras tantas), reventadas por los excesivos aprovechamientos urbanísticos tras la demolición de los anteriores edificios, algunos con menos de un siglo, que la LS permitía y sigue autorizando en base a la libertad de planificación, una libertad en la que han campado muy a su gusto y a sus anchas la desidia y la ignorancia de los funcionarios y arquitectos, la presión de los especuladores y la corrupción de los políticos.

Compartir

 

Contenido relacionado