Para evitar que el uso del suelo contradiga al planeamiento, el ordenamiento urbanístico impone un sistema de control preventivo cuya pieza central es la licencia de obras o licencia urbanística para todos los actos que signifiquen una transformación de los terrenos, y atribuye a la Administración una potestad para dictar órdenes de ejecución directas así como un complejo sistema represivo de gran intensidad, la potestad sancionadora urbanística. El respeto de la legalidad se asegura también mediante acciones civiles y con la tipificación como delitos urbanísticos de las infracciones de mayor gravedad.
2.1.Naturaleza jurídica
La licencia urbanística es un acto de autorización que remueve los obstáculos que se oponen al libre ejercicio de un derecho del que ya es titular el propietario, previa comprobación de que dicho ejercicio se ajusta al ordenamiento y a las prescripciones establecidas en los Planes. La licencia de obras es una autorización puntual, que se agota una vez realizada la actividad autorizada.
Es asimismo una autorización porque sólo atiende al objeto sobre el que recae. Según el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, que contiene la regulación matricial de las licencias municipales, estas licencias "se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero" (art. 16). En principio, para solicitar la licencia no es necesario justificar de forma absolutamente fehaciente la titularidad dominical de un derecho real sobre los terrenos a edificar, si bien es lícita la denegación de las licencias cuando resulte probado que los terrenos son de dominio público y no del particular que la solicita o existan dudas razonables sobre la titularidad privada de los mismos. De otro lado, la licencia se otorga con abstracción de las circunstancias personales del sujeto que la pide, de forma que un eventual cambio de las personas resulta del todo irrelevante en tanto que una modificación en las condiciones del terreno no altera el planteamiento de la pretensión.
Pero el dato fundamental de la licencia urbanística que la jurisprudencia ha destacado una y otra vez es su carácter reglado, no discrecional. Por ello las normas y los planes invocados para otorgar o negar la licencia han de ser los vigentes y publicados cuando se otorga o deniega, no siendo lícita "una denegación de la licencia amparándose en una ordenación futura que precisamente por futura no es todavía un mandato jurídico dotado ya de eficacia social organizadora" (STS 2/2/1989).
2.2.Ámbito y clases de licencias urbanísticas
El ámbito de aplicación de la licencia urbanística es amplísimo, pues es necesaria para construir, y para cualquier uso o transformación del suelo, subsuelo o vuelo de las edificaciones. El TRLS-1992 cuyas pautas sigue la legislación autonómica ahora directamente aplicable, sujeta a licencia "todo acto de edificación", para después agregar, que "estarán sujetos los actos de uso del suelo y del subsuelo, tales como las parcelaciones urbanas, los movimientos de tierra, las obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exterior de las edificaciones existentes, la primera utilización de los edificios y la modificación del uso de los mismos, la demolición de construcciones, la colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública y los demás actos que señalaren los Planes" (art. 242).
La licencia de obras puede estar condicionada a la obtención previa de otras licencias, como es el caso de la licencia de apertura, mediante la cual se controla el ejercicio de la actividad que se va a realizar sobre el inmueble a construir o modificar. Como no tiene sentido otorgar la licencia de construcción si después ésta no puede dedicarse al uso proyectado, el art. 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales dispones que "cuando, con arreglo al proyecto presentado, la edificación del inmueble se destinara específicamente a establecimiento de características determinadas no se concederá permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura si fuere procedente".
En principio, no están exentas de obligación de obtener licencia de obras las que se vayan a realizar en terrenos de dominio público, pues frente al ordenamiento urbanístico no hay espacios o terrenos exentos (art. 242.2 TRLS-1992).
2.3.Competencia y procedimiento. El silencio positivo
La competencia en principio para el otorgamiento de licencias es municipal de acuerdo con la legislación aplicable (art. 243 TRLS-1992), que es la Ley de Régimen Local de 1985 y modificaciones posteriores, que la atribuyen al Alcalde o la Junta de Gobierno Local.
La iniciación del procedimiento tiene lugar con la instancia del peticionario acompañada del correspondiente proyecto de construcción visado por el Colegio de Arquitectos, si se trata de un edificio. La técnica del visado estuvo inicialmente orientada al control corporativo, ceñido a la verificación de la identidad y habilitación del profesional y a la corrección e integridad formal de la documentación técnica integrante del trabajo. Posteriormente, el visado ha servido para vehicular la colaboración de los Colegios de Arquitectos en el control de la legalidad urbanística. Ahora la exigencia de este requisito depende de la legislación autonómica, dándose el caso de que algunas lo suprimen.
Si la solicitud de licencia o el proyecto técnico, regulado por el Código Técnico de Edificación, no reúnen los requisitos debidos, la Administración habrá de requerir al interesado para que en un plazo de 10 días subsane la falta con la advertencia de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición. Seguidamente, tienen lugar los informes técnicos y jurídicos de los funcionarios municipales sobre la procedencia de la licencia y, en su caso, de otras Administraciones competentes y sectores que se ven afectados por la actuación del proyecto. El procedimiento debe terminar por resolución, que ha de ser motivada, si es denegatoria.
La LPAC preceptúa que el silencio en materia de licencias ha de entenderse siempre positivo. Ahora bien, para acreditar su producción hay que dirigirse de nuevo a la Administración y solicitar una certificación que vendrá obligada a expedir en el plazo de 20 días, a menos que en este plazo opte por dictar resolución. Si no hay respuesta, el silencio positivo podrá acreditarse mediante la exhibición de la petición de dicha certificación.
En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico, ni cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
2.4.Invalidez, revocación y caducidad de la licencia
Obtenida la licencia, el particular queda facultado para la realización de la obra, debiendo la Administración respetar el derecho concedido mientras la autorización subsista. No obstante, la licencia podrá invalidarse si se ha producido una infracción urbanística manifiesta y grave o se ha otorgado con error.
Asimismo las licencias pueden revocarse en virtud de las causas previstas en el art. 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. El supuesto de revocación por incumplimiento de las condiciones impuestas no es de ordinaria aplicación a las licencias de obras, dado su carácter reglado, incompatible, en principio, con el establecimiento de condiciones que no sean conditio iuris.
Por el contrario, sí es de ordinaria aplicación a las licencias de obras el supuesto que alude a la revocación por simples motivos de oportunidad, normalmente ligados a un cambio del planeamiento. Ese cambio habilita a la Administración para enervar los efectos de la licencia, indemnizando al titular por los daños y perjuicios que la revocación de la misma causare.
La caducidad de las licencias tiene lugar por la no realización de las obras en el plazo señalado en el acto de otorgamiento, caducidad que el Tribunal Supremo aplica restrictivamente, considerando que no es apreciable por el simple transcurso del tiempo la inactividad del titular, exigiendo además una declaración formal de la Administración que valore de forma precisa y ponderada las circunstancias concurrentes (STS 24/07/1995).
En todo caso habrá que atender a lo que dispongan las leyes autonómicas, que regulan de forma prolija los plazos y procedimientos de caducidad, así como las consecuencias de la no realización de las obras.
2.5.Obras realizadas sin licencia o contra sus determinaciones
Ante una obra realizada sin licencia, la primera y más elemental medida que puede y debe tomar la Administración es la suspensión de las obras, que podrá ser acordada de inmediato, cualquiera que sea el estado de ejecución en que se encuentren (arts. 248 TRLS-1992, 25 y 29 del Reglamento de Disciplina Urbanística).
Si las obras fuesen compatibles con la ordenación, podrán ser legalizadas mediante la solicitud y expedición de la correspondiente licencia, sin perjuicio de la sanción que proceda por la irregularidad. Si, por el contrario, las obras no son susceptibles de legalización, habrá que restablecer la realidad física alterada impidiendo las construcciones y los usos prohibidos.
2.6.Obras realizadas al amparo de licencias graves y manifiestamente ilegales
En el supuesto de obras en curso o ya terminadas amparadas en licencias que en sí mismas constituyen infracciones urbanísticas manifiestamente graves, se arbitran poderes extraordinarios de reacción y que, por razones de proporcionalidad y prudencia, el ordenamiento no permite activar ante cualquier irregularidad de la licencia (arts. 253, 254 y 262 TRLS-1992 y 34, 36 y 54 del Reglamento de Disciplina Urbanística).
La anulación de una licencia tanto por la vía del proceso sumario de suspensión como por el proceso de lesividad, como a través del procedimiento administrativo de revisión de oficio, genera la responsabilidad patrimonial de la Administración que expidió la licencia irregular de acuerdo con las normas generales que regulan esta institución.
2.7.Las facultades de suspensión y revisión otorgadas a las autoridades supramunicipales
Aunque, en principio, la competencia para restablecer la legalidad urbanística a través de la suspensión de licencias y órdenes de demolición es de los municipios o es ejercida por los tribunales al resolver recursos interpuestos por el Estado o las Comunidades Autónomas, hay que atender a lo que dice al respecto, en cada caso, la legislación autonómica.
