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8.1.La expropiación urbanística. Supuestos de reversión-retasación

El TRLSRU, además de establecer las reglas sobre valoraciones, prescribe que la expropiación puede aplicarse para ordenación territorial y urbanística conforme a lo establecido en la misma y en la LEF. La expropiación además de ser en sí misma un sistema-ejecución, es, de una u otra forma, de necesaria aplicación en los demás sistemas, por lo que incluye determinadas reglas que modalizan aquélla en su aplicación sobre urbanismo.

A esto efecto, el TRLSRU determina que la aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística, conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ocupación y esta deba producirse por expropiación.

El procedimiento para la fijación del justiprecio, se hará mediante expediente individualizado o por el procedimiento de tasación conjunta, y como regla muy especial, si hay acuerdo con el expropiado, el justiprecio podrá ser en especie.

A efectos de inscripción registral de nuevas fincas y sus titulares la nueva Ley aumentan los rigores formales: El acta de ocupación para cada finca o bien afectado por la expropiación será título inscribible siempre que incorpore su descripción, identificación conforme a la legislación hipotecaria, etc. Además la superficie objeto de actuación se inscribirá como una o varias fincas registrales, sin que sea obstáculo la falta de inmatriculación de alguna de ellas.

Respecto a la reversión, la Ley prescribe que tendrá lugar a favor del propietario expropiado, si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística.

No obstante, la reversión no tendrá lugar cuando concurra alguna de estas circunstancias:

  1. Que el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación, hubiera sido efectivamente implantado y mantenido durante 8 años, o bien que el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público.
  2. Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste.
  3. Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actividad de urbanización.
  4. Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo, según la Ley.
  5. Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión según la LEF.

La reversión también podrá exigirse cuando el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización y hayan transcurrido 10 años desde la expropiación sin que se haya concluido la urbanización.

Los propietarios expropiados podrán reclamar la retasación de los terrenos, es decir una nueva valoración de los mismos, y que se les abone en su caso la diferencia con el justiprecio percibido, cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo, correspondiendo esta diferencia al expropiado o sus causahabientes.

8.2.Régimen de fincas y parcelas. División, transmisión y obra nueva

El TRLSRU recoge diversos preceptos sobre aspectos fundamentales del tráfico inmobiliario, orientados a garantizar el respeto de la legislación e instrumentos de ordenación urbanística.

Comienza distinguiendo entre los conceptos de finca y parcela.

Finca: unidad jurídica de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en pro indiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo, y si según la Ley Hipotecaria puede abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene consideración de finca registral.

Parcela: es una unidad urbanística, definida como la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o solo uso urbanístico independiente.

La división de una finca, que antes de la intervención legislativa agraria en la regulación de derecho de propiedad era potestad ilimitada del propietario, debió adaptarse a la legislación urbanística, y por ello la Ley prescribe que la división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes solo es posible si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la legislación aplicable a la ordenación territorial y urbanística.

Para evitar fraudes la Ley del Suelo prescribe que esta regla es también aplicable a la enajenación, sin división ni segregación, de participaciones indivisas a las que se atribuya el derecho de utilización exclusiva de porción o porciones concretas de la finca, y también a la constitución de sociedades en las que la cualidad de socio incorpore dicho derecho de utilización exclusiva, constituyendo a notarios y registradores en garantes del cumplimiento de estos requisitos.

En la constitución de fincas en régimen de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario, se considera su superficie total como una sola parcela, siempre que dentro del perímetro de esta no quede ninguna superficie que deba tener la condición de dominio público o uso público, deba servir de soporte a obras de urbanización o pueda computarse a efectos del cumplimiento del deber legal de entregar a la Administración suelo reservado para viales, espacios verdes, etc.

Por otro lado, cuando los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante, subsuelo o vuelo, a la edificación o uso privado y dominio público, podrá constituirse complejo inmobiliario en el que aquéllas y ésta tengan carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa desafectación y con las limitaciones y servidumbre procedentes para protección del demanio público.

En la transmisión de fincas el nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por este asumidas frente a la Administración y que hayan sido objeto de inscripción registral. En las escrituras debe constar:

  1. La situación urbanística de los terrenos, cuando no sean susceptibles de uso privado o edificación, cuenten con edificaciones fuera de ordenación o estén destinados a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.
  2. Los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir

La infracción de estas prescripciones faculta al adquirente para rescindir el contrato en el plazo de cuatro años y exigir la indemnización que proceda conforme a la legislación civil.

Los notarios están facultados para solicitar de la Administración un informe sobre la situación urbanística, debiendo luego remitirle una copia de las escrituras para las que hayan solicitado dicho informe.

Los requisitos exigidos para la declaración de obra nueva son muy rigurosos:

  • Si se trata de obra nueva en construcción: se exigirá la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra, así como la certificación expedida por técnico competente y acreditativa de que la obra se ajusta al proyecto.
  • Si se trata de obra nueva terminada: se exigirá por el notario y el registrador, además la certificación expedida por el técnico competente acreditativa de la finalización conforme al proyecto, acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la ley y el otorgamiento de las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística.

Para practicar las correspondientes inscripciones de las escrituras de declaración de obra nueva, los Registradores de la Propiedad exigirán el cumplimiento de los anteriores requisitos, y en aquellos casos en los que la descripción de la obra terminada no coincida con la que conste en el Registro de la Propiedad, por haberse producido modificaciones en el proyecto, la constancia registral de la terminación de la obra se producirá mediante un asiento de inscripción, cuya extensión quedará sujeta a lo previsto en relación con los requisitos para la inscripción de las obras nuevas terminadas.

En el caso de construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, la constancia registral de la terminación de la obra se regirá por el siguiente procedimiento:

  1. Se inscribirán en el Registro de la Propiedad las escrituras de declaración de obra nueva que se acompañen de certificación expedida por el Ayuntamiento o por técnico competente, acta notarial descriptiva de la finca o certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca, en las que conste la terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título. A tales efectos, el Registrador comprobará la inexistencia de anotación preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de la construcción, edificación e instalación de que se trate y que el suelo no tiene carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso público general.
  2. Los Registradores de la Propiedad darán cuenta al Ayuntamiento respectivo de las inscripciones realizadas en los supuestos comprendidos en los números anteriores, y harán constar en la inscripción, en la nota de despacho, y en la publicidad formal que expidan, la práctica de dicha notificación.
  3. Cuando la obra nueva hubiere sido inscrita sin certificación expedida por el correspondiente Ayuntamiento, éste, una vez recibida la información a que se refiere la letra anterior, estará obligado a dictar la resolución necesaria para hacer constar en el Registro de la Propiedad, por nota al margen de la inscripción de la declaración de obra nueva, la concreta situación urbanística de la misma, con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario.

En todo caso serán inscribibles en el Registro de la Propiedad:

  1. Los actos firmes de aprobación de los expedientes de ejecución de la ordenación urbanística en cuanto supongan la modificación de las fincas registrales afectadas por el instrumento de ordenación, la atribución del dominio o de otros derechos reales sobre las mismas o el establecimiento de garantías reales de la obligación de ejecución o de conservación de la urbanización.
  2. Las cesiones de terrenos con carácter obligatorio en los casos previstos por las leyes o como consecuencia de transferencias de aprovechamiento urbanístico.
  3. La incoación de expediente sobre disciplina urbanística o restauración de la legalidad urbanística, o de aquéllos que tengan por objeto el apremio administrativo para garantizar, tanto el cumplimiento de las sanciones impuestas.

Inscrita la parcelación o reparcelación de fincas, la declaración de nuevas construcciones o la constitución de regímenes de propiedad horizontal, o inscritos, en su caso, los conjuntos inmobiliarios, el Registrador de la Propiedad notificará a la comunidad autónoma competente la realización de las inscripciones correspondientes, con los datos resultantes del Registro. A la comunicación, de la que se dejará constancia por nota al margen de las inscripciones correspondientes, se acompañará certificación de las operaciones realizadas y de la autorización administrativa que se incorpore o acompañe al título inscrito.

8.3.Venta y sustitución forzosas

La LEF-1879 preveía la facultad del municipio de proceder a la confiscación de los solares que no hubiesen sido edificados en el plazo previsto.

El TRLSRU, muy lejos del rigor de la confiscación, establece que en los supuestos de expropiación, venta o sustitución forzosas, el contenido del derecho de propiedad del suelo nunca podrá ser minorado por la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística en un porcentaje superior al 50% de su valor, correspondiendo la diferencia a la Administración.

Además se puede originar un sistema desigual pues corresponde a cada Comunidad Autónoma regular los términos en que los municipios pueden optar entre la sustitución forzosa (consistente en sustituir al propietario incumplidor en la facultad de la edificación, para imponer su ejercicio en régimen de propiedad horizontal), o bien, la más drástica de la venta forzosa (en la que se le priva del derecho de propiedad que pasa a otro sujeto). Además el porcentaje del 50% que se podría minorar como máximo del valor del suelo depende de la legislación autonómica.

El procedimiento para la venta o sustitución forzosa se iniciara de oficio o a instancia del interesado, por lo que en este último caso, el aspirante a sustituto se convierte en agente edificador que insta y pone en marcha la edificación a cambio de recibir parte de lo que se edifique.

El sistema pivota sólo sobre el Registro de la Propiedad, por lo que dictada resolución de declaración de incumplimiento de deberes y acordada la venta o sustitución forzosa, la Administración remite al Registro certificación del acto o actos para constancia en nota al margen de la última inscripción de dominio, y una vez resuelto el procedimiento se inscribirá la adjudicación haciendo constar los plazos de edificación a que quede obligado el adquirente.

8.4.Patrimonios públicos de suelo

La Ley del Suelo de 1956 al reservar a unos pocos propietarios el derecho a urbanizar, permitió la formación de oligopolios, la retención de solares y la especulación, dando lugar al déficit y encarecimiento de los suelos.

Para combatir esto, la propia ley crea los Patrimonios Públicos de Suelo, es decir una bolsa de terrenos con la que competir con los oligopolios de propietarios del suelo y que en momentos de escasez de suelo permitiesen ampliar la oferta y provocasen una rebaja de los precios (técnica que hasta la fecha ha dado escasos resultados).

La Ley de Reforma de 1975 respetó la legislación anterior y potenció los Patrimonios Públicos de Suelo al aumentar sus activos con las cesiones obligatorias del 10% de las plusvalías y facilitando la expropiación de terrenos con esa finalidad al reducir a 2 (urbanístico y rústico) los criterios de valoración de las expropiaciones, si bien la obligación de constitución de los mismos se limitaba a municipios capitales de provincia, de más de 50.000 habitantes y los que determinase la CCAA.

La Ley 8/1990 extendió la obligación de constituir Patrimonios Públicos de Suelo a todos los municipios que dispusieran de planeamiento general. Por su parte, la Ley del Suelo de 1992 (arts. 276 y 280 del Texto Refundido) dispuso que una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.

Los bienes que constituyen el Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separada de los restantes bienes municipales adscritos al construcción de viviendas sujeta a algún régimen de protección pública u otros usos de interés social según el planeamiento urbanístico. Se permite a los Ayuntamientos adscribir al Patrimonio Municipal el suelo de su propiedad, aunque en determinados casos la propia Ley del Suelo imponía tal incorporación (era el caso de los bienes patrimoniales municipales que resultaban clasificados como suelo urbano o urbanizable programado por el planeamiento urbanístico y los terrenos adquiridos como suelo urbanizable no programado o no urbanizable adquiridos con el fin de incorporación al Patrimonio municipal).

El TRLSRU excluye el derecho de reversión (algo que permitía la Ley 6/98) de los suelos expropiados cuando se modifique el uso al que estaban destinados siempre que el nuevo uso sea compatible con finalidades legalmente previstas.

Dentro de los bienes del patrimonio público del suelo la Ley distingue dos clases:

  • Bienes, recursos y derechos que adquiere la Administración con motivo de la cesión de edificabilidad de los promotores urbanísticos, destinados a la construcción de viviendas de protección pública u otros usos de interés social, sólo cuando lo prevea la legislación en la materia, especificando los usos admisibles.
  • Bienes que la legislación autonómica obligue a incorporar al Patrimonio Público del Suelo, como pudieran ser ciertos bienes patrimoniales del municipio y no que no están vinculados a esas finalidades.

Como el destino mayoritario de los terrenos que integran el Patrimonio es construir viviendas sujetas a algún régimen de protección oficial, la Ley para prevenir fraudes dispone que no podrán ser adjudicados ni en primera ni en sucesivas trasmisiones, por precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se trata, conforme a su legislación reguladora.

8.5.Derecho de superficie

En términos jurídicos-administrativos, estamos ante una especie de concesión de utilización privativa temporal de bienes públicos.

La Ley del Suelo de 1992 reguló el derecho de superficie, regulación ahora sustituida por la contenida en el TRLSRU que se regirá por las disposiciones de esta Ley, por la legislación civil en lo no previsto por él y por el título constitutivo del derecho.

El derecho real de superficie se define como aquel que atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas.

También puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.

El derecho de superficie sólo puede ser constituido por el propietario del suelo, sea público o privado y para que quede válidamente constituido se requiere:

  1. Formalización en escritura pública y la inscripción en el Registro de la Propiedad.
  2. Que en la escritura se determine el plazo de duración (no podrá exceder de 99 años)

Puede ser constituido a título oneroso o gratuito. En el primer caso, la contraprestación del superficiario podrá consistir:

  • en el pago de una suma alzada o de un canon periódico,
  • en la adjudicación de viviendas o locales o derechos de arrendamientos de unos u otros a favor del propietario del suelo.
  • bien en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversión total de lo edificado finalizado el plazo pactado al constituir el derecho.

Una vez constituido el derecho de superficie es susceptible de transmisión y gravamen, con las limitaciones fijadas al constituirlo, pudiendo, si las características de edificación o construcción lo permiten, constituir la propiedad superficiaria en régimen de propiedad horizontal, con separación del terreno del propietario, pudiendo transmitir y gravar como fincas independientes las viviendas, locales, elementos privativos durante el plazo del derecho sin consentimiento del propietario. Además se podrán incluir cláusulas y pactos relativos a derechos de tanteo, retracto y retroventa a favor del propietario del suelo, para los casos de las transmisiones del derecho o de los elementos anteriores.

El propietario del suelo podrá transmitir y gravar su derecho con separación del derecho del superficiario y sin necesidad del consentimiento de éste. El subsuelo corresponderá al propietario del suelo y será objeto de transmisión y gravamen juntamente con éste, salvo que haya sido incluido en el derecho de superficie.

El derecho de superficie se extingue:

  • por falta de edificación de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el plazo previsto en el título de constitución,
  • y en todo caso, por el transcurso del plazo de duración del derecho, en cuyo caso el propietario del suelo hace suya la propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnización alguna, extinguiéndose toda clase de derechos reales o personales impuestos por el superficiario.

El derecho de superficie no se extingue por confusión, pues si en una misma persona se reúnen los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario, las cargas que recaen sobre uno y otro continuarán gravándoles separadamente hasta el transcurso del derecho de superficie.

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