6.1.Sistemas de ejecución pública
A)Ejecución pública en sentido estricto. La expropiación forzosa como sistema de ejecución del planeamiento
La expropiación, como sistema de ejecución del planeamiento, consiste en la privación a los particulares, mediante indemnización, de todos los terrenos de la unidad de ejecución y su atribución de las parcelas resultantes a la propia Administración, la cual se responsabiliza de la realización de las obras de urbanización. Sistema que había quedado inaplicado, tanto por la preferencia de la legislación urbanística por el sistema de compensación, como por la sobrevaloración ocasionada por la propia legislación de los terrenos urbanizables que la hacía inviable para la Administración, circunstancia que corrige el TRLSRU, que regula las reglas básicas de la expropiación forzosa de manera tradicional (arts. 42 a 48).
En el sistema de expropiación la Administración actuante asume el protagonismo exclusivo del proceso y es a ella a la que se imputa el riesgo económico, pérdidas y ganancias de la operación. El sistema admite tanto la gestión directa como la indirecta por concesionario.
La expropiación por razón de la ordenación territorial y urbanística puede aplicarse para las finalidades previstas en la legislación reguladora de dicha ordenación, conforme con el TRLSRU y la LEF.
La aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejercicio y esta deba producirse por expropiación.
La Ley además amplía el ámbito físico de legitimación de la expropiación habilitando a que dicha declaración se extienda a los terrenos precisos para conectar la actuación de urbanización con las redes generales de servicios, cuando sean necesarios.
Por su parte, en los casos de delimitación espacial de un ámbito para la realización de actuaciones sobre el medio urbano, sea conjunta o aislada, una vez firme en vía administrativa, esta comportará también la declaración de la utilidad pública o, en su caso, el interés social, a los efectos de la aplicación de los regímenes de expropiación, venta y sustitución forzosas de los bienes y derechos necesarios para su ejecución, y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante, además de aquellos otros que expresamente se deriven de lo dispuesto en la legislación aplicable.
Una vez delimitado el ámbito de la actuación urbanística, la Administración actuante puede elegir entre realizar la expropiación individualmente o bien utilizar la especialidad procedimental, aplicable a las expropiaciones urbanísticas de la tasación conjunta, que permite determinar el justiprecio en un procedimiento único, para lo cual, la Administración actuante, procederá a la fijación de precios según:
- la calificación urbanística del suelo (situación del suelo).
- hojas del justiprecio individualizado de cada finca.
- hojas del justiprecio que correspondan a otras indemnizaciones.
Tras la exposición al público del proyecto expropiatorio como de la notificación individual a los afectados de criterios valorativos, hojas de aprecio de sus fincas para alegaciones, la Administración dicta resolución que deberá ser notificada a los interesados. En caso de oposición, se da traslado de expediente y hoja al Jurado de Expropiación Forzosa, suponiendo la resolución del expediente en cualquier caso la declaración de urgencia.
Entre los requisitos procedimentales cabe destacar la innecesariedad de acuerdo del propietario para que el justiprecio sea pagado en especie en las actuaciones sobre el medio urbano (art. 43.2) siempre que el mismo se efectúe en el mismo ámbito de gestión dentro del plazo temporal establecido para la determinación de las obras correspondientes.
En cuanto a la efectividad de la expropiación como sistema de ejecución del plan, este sistema ha estado bloqueado por los altos justiprecios. Por ello, el TRLS-1992 permitió expropiar terrenos no urbanizables en favor del Patrimonio Municipal del Suelo y su reclasificación posterior a urbanizable para llevar a efecto la urbanización, una práctica sin duda fraudulenta, contra la que reaccionó la ley 6/1998 de Régimen del Suelo que arbitró moderadamente un derecho de reversión de los propietarios afectados por la expropiación. Una cautela que parece haber desactivado el art. 29 TRLS-2007, a cuyo tenor la reversión no procede aún en el caso de que se alterara el uso que motivó la expropiación, en virtud de modificación o revisión de instrumentos de ordenación territorial y urbanística, si habiéndose producido la expropiación para formación de ampliación de un patrimonio público del suelo, el nuevo uso fuere compatible con los fines de éste.
B)La concesión urbanística y sus variantes
La concesión administrativa mediante la cual un particular se subroga en las funciones y el riesgo de la obra urbanizadora en lugar de la Administración, tiene en el urbanismo un importante papel.
De la concesión de urbanismo de obra pública, las variantes concesionales últimamente introducidas (agente urbanizador y concesiones a favor de empresas de economía mixta, de diferencian en el empeño del actual legislador en que los propietarios arriesguen también en la actividad urbanizadora aportando terrenos e incluso dinero. Así mismo se apartan del modelo tradicional vigente, en la facilidad otorgada al concesionario para atender al pago de las expropiaciones mediante el pago en especie (terrenos urbanizados), si están de acuerdo los propietarios.
C)La concesión expropiatoria tradicional. Su aplicación en la ejecución de los programas de actuación urbanística
La concesión expropiatoria tradicional constituye una alternativa a la gestión directa por la Administración referida en el epígrafe anterior, valiendo lo antes dicho sobre el régimen jurídico y utilidad de la expropiación como sistema de ejecución, régimen que habrá de observar el concesionario beneficiario de la expropiación a cuyo cargo estará el pago de los justiprecios expropiatorios sobre la totalidad de los terrenos, así como de las obras de urbanización, resarciéndose con la venta o la edificación de los solares. El concesionario, obviamente se debe seleccionar por procedimientos que respeten la publicidad y concurrencia.
La concesión urbanística se puso de actualidad en la ejecución de los Programa de Actuación Urbanística introducidos por la reforma de la Ley del Suelo de 1975, como alternativa a su gestión directa por la Administración. Consciente ésta de haber creado un monopolio a favor de propietarios de suelo urbano y suelo urbanizable programado, trató de romperlo actuando sobre el suelo urbanizable no programado. Las grandes operaciones urbanísticas quedaban dentro del planeamiento a través de los Programa de Actuación Urbanística más flexibles, mientras que el urbanismo autogestionado de los propietarios por las Juntas de Compensación se circunscribía a terrenos urbanos y urbanizables programados, de más valor, por ser los más cercanos a la ciudad.
La formulación de estos programas podía ser efectuada por la Administración actuante procediendo directamente a su ejecución o reservarse la formulación adjudicando su ejecución y desarrollo a particulares mediante concurso, o encomendar a éstos la formulación y ejecución.
Si opta por la concesión, las bases del Programa de Actuación Urbanística son redactadas y aprobadas por la Entidad local convocante, señalando zonas aptas para localizar actuaciones, magnitud de superficies urbanizables, etc. así como las garantías y sanciones en caso de incumplimiento.
La concesionaria asume una serie de obligaciones que comprenden la cesión gratuita a la entidad de terrenos destinados a dotaciones públicas, construcción de red viaria, luz, alcantarillado, etc. y finalmente cesión de terrenos en que se localice el aprovechamiento correspondiente a la Administración, que podrá ser superior al marcado por la Ley, dado el carácter negocial de la operación. El incumplimiento de las obligaciones facultaba a la Administración a resolver el convenio y declarar la caducidad del Programa de Actuación Urbanística, respecto de la parte pendiente de ejecutar, sin perjuicio de las sanciones procedentes.
D)El agente urbanizador
Estamos ante un sistema orientado a incorporar la mayor cantidad de suelo posible al proceso urbanizador, rompiendo el esquema rígido y secuencial de los Planes y que arroja el suelo urbanizable a los agentes urbanizadores, encargados de formular propuestas, aunar voluntades y seducir propietarios. Para ello, se recurrió a modificar la regla del pago de los justiprecios de las expropiaciones con dinero y su sustitución por solares resultantes de la urbanización en proporción a los terrenos de los que la operación urbanizadora les priva.
Esta es la esencia de la Ley valenciana 6/94 que introduce la figura del agente urbanizador, que convierte a los propietarios en "socios empresariales" forzosos del agente o concesionario obligándoles a participar en el negocio; en sus beneficios y también en sus riesgos. A los propietarios que no quieren participar en el proceso urbanizador se les expropia mediante justiprecio en dinero, pero no con el valor urbanístico sino por el valor inicial.
La figura clave dentro de este sistema es el agente urbanizador, responsable de ejecutar la actuación integrada, lo que no empecé que esta responsabilidad pueda ser asumida por la propia Administración.
Las relaciones entre el urbanizador, Administración o agente urbanizador y los propietarios se rigen por las bases siguientes:
- El urbanizador debe soportar los costes de la urbanización y se le retribuye en terrenos edificables o en metálico por los propietarios de los terrenos edificables resultantes de la operación.
- Los propietarios afectados pueden cooperar aportando su primitivo terreno sin urbanizar, recibiendo a cambio, y proporcionalmente, parcelas edificables urbanizadas libres de cargas, descontada la retribución del urbanizador o con abono en metálico, y como retribución a favor de éste su cuota parte de las cargas de la urbanización, garantizando esta deuda.
- El propietario que decline expresamente cooperar puede renunciar a ello si piden la expropiación y pago según su valor inicial o el que corresponda.
Esta reducción del precio de la expropiación con privación de su valor urbanístico era el elemento coactivo imprescindible para asegurar la participación de los ciudadanos, adecuada a la valoración de la Ley del Suelo 8/07 que impone una valoración rústica a todo suelo no urbanizado. Una ley, por otra parte, que salva esta figura prescribiendo que la legislación autonómica, regulará el derecho de iniciativa de los particulares, propietarios o no, en ejercicio de la libre empresa, par la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administración. Dicha habilitación se efectuará en un procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la actuación urbanística, sin perjuicio de excepciones o especialidades previstas a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.
Termina de perfilar la figura del urbanizador como figura cercana al concesionario de obras públicas, el régimen de relaciones con la Administración:
- Ésta ejercerá potestades públicas como la expropiación o reparcelación forzosa cuando sea preciso para desarrollar la actuación, en todo caso a propuesta del urbanizador, que redactará a su costa los proyectos técnicos precisos.
- El incumplimiento del plazo de ejecución o de sus otros compromisos puede ser objeto de las penas contractuales previstas en el propio programa y ser, en casos graves privado de su condición de urbanizador.
- El agente urbanizador tiene derecho a ser compensado en los términos previstos por la legislación sobre contratación administrativa por revocación anticipada del programa o cuando el inadecuado ejercicio de sus potestades públicas por la Administración actuante le impida el normal desarrollo de la actuación.
- Cuando decisiones públicas alteren el desarrollo de una actuación integrada variando las previsiones del programa se arbitrarán las compensaciones procedentes para restaurar el equilibrio económico de la actuación, bien a favor de la Administración, bien del adjudicatario.
Otras leyes autonómicas han acogido la institución del agente urbanizador con esta denominación o con la de concesionario de obra urbanizadora.
E)La concesión en favor de sociedades de economía mixta con propietarios de suelo
Una fórmula todavía más directa y expeditiva que las anteriores y que permite al municipio no compartir las ganancias de la operación inmobiliaria con el concesionario o agente urbanizador, consiste en concertar directamente (para eso están los convenios urbanísticos), la operación urbanizadora con los propietarios de los terrenos y constituir con ellos una sociedad de economía mixta.
Las sociedades de economía mixta, de capital público y privado, ya estaban previstas en la legislación local. El Reglamento de Gestión Urbanística señaló esta fórmula como operativa para la gestión del planeamiento pero sin alterar la regulación básica de régimen local, por lo que su constitución se ajustaba a la regla fundamental de adjudicar el capital privado a través de procedimientos públicos competitivos, "reglas de publicidad y concurrencia", un trámite que impedía poner directamente de acuerdo al municipio y propietarios del suelo.
Desde la reforma de la Ley del Suelo de 1990 y desde la legislación autonómica asistimos a una derogación de esta regla de la publicidad y la concurrencia para que la sociedad de economía mixta sirva como fórmula organizativa especialmente apta para el encuentro de los intereses municipales y de los propietarios, sobre todo a la hora de repartirse los beneficios de reclasificar suelo no urbanizaba a urbanizable o delimitar un ámbito del urbanizable. Ahora la regla es que "la Administración podrá ofrecer la suscripción de una parte del capital de la sociedad a constituir a todos los propietarios afectados sin licitación; la distribución de dicha parte del capital entre los propietarios que aceptasen participar en la Sociedad se hará en proporción a la superficie de los terrenos”.
El art. 33 TRLSRU intenta reconducir esta figura a través de la formalización de distintos convenios y en este sentido articula varias posibilidades para la financiación de las actuaciones: “Las Administraciones Públicas actuantes, los agentes responsables de la gestión y ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, así como los demás sujetos mencionados en el artículo 9.4, podrán celebrar entre sí, a los efectos de facilitar la gestión y ejecución de las mismas, entre otros, los siguientes contratos:
- Contrato de cesión, con facultad de arrendamiento u otorgamiento de derecho de explotación a terceros, de fincas urbanas o de elementos de éstas por tiempo determinado a cambio del pago aplazado de la parte del coste que corresponda abonar a los propietarios de las fincas.
- Contrato de permuta o cesión de terrenos o de parte de la edificación sujeta a rehabilitación por determinada edificación futura.
- Contrato de arrendamiento o cesión de uso de local, vivienda o cualquier otro elemento de un edificio por plazo determinado a cambio de pago por el arrendatario o cesionario del pago de todos o de alguno de los siguientes conceptos: impuestos, tasas, cuotas a la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios o de la cooperativa, gastos de conservación y obras de rehabilitación y regeneración y renovación urbanas.
- Convenio de explotación conjunta del inmueble o de partes del mismo.
En el caso de las cooperativas de viviendas, los contratos a que hacen referencia las letras a) y c) del apartado anterior sólo alcanzarán a los locales comerciales y a las instalaciones y edificaciones complementarias de su propiedad, tal y como establece su legislación específica”.
6.2.Sistemas de ejecución privada
A)El sistema de compensación
En el sistema de compensación los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización y se constituyen en Junta de Compensación. Obviamente no hay nada que compensar cuando los terrenos pertenecen a un solo titular y siempre que la situación de única titularidad se mantenga mientras duren las obras de urbanización, siendo entonces ese propietario el único responsable ante el Ayuntamiento.
El sistema de compensación gira en torno a la Junta que constituyen los propietarios y que ostenta personalidad jurídica y plena capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines. Legalmente se la califica de ente de "naturaleza administrativa", congruente con el hecho de que sus actos están dotados de presunción de validez y de ejecutoriedad a través del apremio, actos que, además, son inmunes a los interdictos y recurribles en alzada ante la Administración y posterior en vía contencioso- administrativa.
Los documentos formales legitimadores de las Juntas de Compensación son los Estatutos y las Bases de Actuación. La aprobación de estos documentos requiere que los propietarios que representen al menos el 60% de la superficie total de la unidad de ejecución, presenten a la Administración actuante los correspondientes proyectos que deberá dictar aprobación inicial dentro de los 3 meses siguientes y previa audiencia a los restantes propietarios.
La incorporación voluntaria de los propietarios a la Junta no supone la transmisión de la propiedad plena a la misma de los terrenos afectados por la urbanización. Dichos terrenos quedarán directamente vinculados al cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema y las Juntas actuarán como fiduciarias con pleno poder dispositivo sobre los mismos, sin más limitaciones que las establecidas en los estatutos. Los propietarios que no se incorporan voluntariamente en el plazo de un mes serán expropiados de sus terrenos por la Junta de Compensación que deviene beneficiaria.
A la Junta de Compensación corresponde repartir las cargas y los beneficios entre los propietarios en proporción a la aportación de sus terrenos, por lo que la compensación es una reparcelación e implica la ejecución de un proyecto de obras de urbanización. De aquí la importancia capital del Proyecto de Compensación, elaborado a partir de las Bases de Actuación y que realiza la distribución de beneficios y cargas entre los diferentes propietarios, la correlativa adjudicación a cada uno de ellos de las nuevas parcelas acomodadas al planeamiento que sustituyen a las primitivas, la adjudicación a la Administración del aprovechamiento de cesión obligatoria y la ubicación de los terrenos para viales y equipamientos previstos en el planeamiento. El Proyecto de Compensación debe ser aprobado por la Junta, previa audiencia de todos los propietarios, y por la mayoría de sus miembros que, a su vez, representen los dos tercios de las cuotas de participación, tras lo cual se somete a la aprobación definitiva de la Administración actuante. El Proyecto una vez aprobado surte los mismos efectos que la aprobación de la reparcelación a la que sustituye.
Como la finalidad de la compensación no es sólo la justa distribución de cargas y beneficios, sino sobre todo, llevar a cabo las obras de urbanización, la Ley del suelo prevé la incorporación a las Juntas de una empresa urbanizadora, que sirve para decidir anticipadamente quien ha de encargarse de las obras de urbanización. La empresa urbanizadora es un instrumento de ejecución de las obligaciones urbanizadoras de la Junta de Compensación o, una adjudicataria preferencia de las obras y operaciones a que está comprometida la Junta.
6.3.Sistemas mixtos
A)Sistema de cooperación
En el sistema de cooperación los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración gestiona las obras con cargo a los mismo y al igual que en el sistema de compensación, los solares resultantes quedan para los propietarios aportantes de los terrenos, que son, por consiguiente, los únicos beneficiarios de todo el proceso urbanizador.
La diferencia con el sistema de compensación radica en que en la cooperación la Administración asume la responsabilidad directa del proceso de ejecución, actuando como un mandatario o fideicomisario de los propietarios de los terrenos.
La colaboración que los propietarios pueden prestar a la administración se caracteriza y actúa a través de las asociaciones administrativas de cooperación de pertenencia voluntaria, si bien no podrá constituirse más de una en cada unidad de ejecución. Las normas o estatutos por los que haya de regirse la asociación serán sometidos a la aprobación de la Administración actuante y se inscriben en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras. Este complejo montaje no se corresponde con la escasa entidad de las funciones que se atribuyen a estas asociaciones, en comparación a las que ostentan las Juntas de compensación, referidas a ofrecer sugerencias a la Administración referentes a ejecutar las obras, colaborar en el cobro de cuotas de la urbanización, auxiliarla en vigilancia de ejecución de las obras, etc.
La cooperación requiere dos operaciones:
- Una es la de la equidistribución de los beneficios y cargas entre los propietarios de la unidad de ejecución, salvo que éstos aparezcan ya equitativamente repartidos desde el mismo Plan, llevada a cabo mediante la reparcelación.
- Otra es la ejecución de las obras de urbanización, que compete a la Administración actuante, la cual, en principio, puede utilizar al efecto cualesquiera de las formas de gestión admisibles en Derecho administrativo. Aunque para la contratación de la obra debe atenerse a lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
El importe de las obras y demás gastos se cargarán a los propietarios en proporción al valor de las fincas que les sean adjudicadas en la reparcelación, o en caso de que la reparcelación no tenga lugar por innecesaria, en proporción al aprovechamiento urbanístico de sus respectivas parcelas (art. 163.1).
B)Correcciones al sistema de compensación. La ejecución forzosa
El protagonismo que desde la Ley del Suelo de 1956 han tenido los propietarios a través del sistema de compensación constituye una de las lacras del urbanismo español, porque ha sido el causante fundamental del retraso de los procesos de urbanización.
La compensación, cuando la lleva a efecto un solo propietario o muy pocos con el mismo objetivo empresarial no ofrece problemas; pero convertir a un grupo numeroso de propietarios en impulsores de un proyecto empresarial con la Administración de por medio y, detrás de todos ellos la Justicia contencioso-administrativa, es la peor de las fórmulas que el legislador pudo imaginar.
Marginar a los propietarios que no tienen interés en poner en marcha la urbanización, o bien terminar con los bloqueos que se producen por otros, una vez que aquélla se inició, constituían dos problemas pendientes de una respuesta por parte del legislador.
Se trata de romper con estos frenos tradicionales del sistema de compensación, configurando la Ley navarra de 1989 de intervenciones sobre suelo y vivienda, una variante de ésta que se llama compensación forzosa porque se impone:
- Cuando la solicita al menos los propietarios que representen el 25% de la superficie total
- Cuando lo decida la Administración ante el retraso de los propietarios en la presentación del proyecto de Estatutos, la constitución de la Junta de Compensación o de la entrega del proyecto de reparcelación.
La compensación forzosa faculta a la Administración para ocupar los terrenos afectados por los sistemas generales que resulten necesarios para la ejecución de la unidad de que se trate, traspasando las funciones de gobierno y administración a una Comisión gestora (en la que la mitad de sus miembros son nombrados por la Administración) a la que se faculta para concertar créditos dando en garantía los terrenos afectados a la unidad de actuación y para acordar por mayoría absoluta un programa de construcción.
