Composición del Congreso de los Diputados

2.1.La gestación en las Constituyentes del correspondiente consenso

La clave sobre la materia es el art. 68 CE, cuya gestación por las Cortes constituyentes fue especialmente laboriosa. Los precedentes históricos fueron rechazados de antemano y los que ofrecía el Derecho comparado tampoco no gozaron de común aceptación. Al final no quedo otra vía de consenso que la de proceder a ajustes secundarios en torno a la composición que para las Cámaras constituyentes había dibujado la Ley para la Reforma Política. La composición del Congreso fue más objeto de confrontación que de entendimiento. Era complejo alcanzar una forma de equilibrio entre fuerzas políticas favorables a constitucionalidad el sistema de representación proporcional y aquellas otras que aun estando en aquella legislatura constituyente en minoría se sentían más inclinadas hacia un sistema mayoritario. Una fórmula admisible para todos se buscaría en la Ponencia del Congreso por no constitucionalidad ningún sistema electoral y ni siquiera se especificaba el número de Diputados componentes del Congreso.

Durante los trabajos de la Comisión del Congreso se pacto la composición del Congreso. El pacto consistió en acabar adoptando la solución que en cuanto a la composición del Congreso contenía la Ley para la Reforma Política.

2.2.Los criterios constitucionalizados

A)Una doble limitación numérica de los miembros que componen el Congreso

El art. 68.1 CE comienza por disponer que el Congreso se compone de un mínimo de trescientos y un máximo de cuatrocientos Diputados; es decir se constitucionaliza una franja en que la ley electoral puede fijar el número concreto de Diputados que en cada momento vengan a integrar esta Cámara.

Cuando hay pocos Diputados a repartir y muchos distritos electorales, buena parte de ellos pequeños, la proporcionalidad, especialmente si se utiliza un método que no conlleve aplicación de restos a una lista nacional, resulta muy menguada.

El art. 68 CE permitió consiguientemente conservar los trescientos cincuenta escaños, a que se refería el Decreto Ley 20/1977, de 1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales, y por tanto el poder celebrar las siguientes elecciones generales en 1979, con la misma normativa electoral provisional. El mismo número de trescientos cincuenta Diputados se fijó en el art. 162.1 LOREG.

B)Opción en pro de la circunscripción provincial, sin perjuicio de una representación específica para Ceuta y Melilla

El art. 68.2 CE, dispone que la provincia es la circunscripción electoral. Junto a ello establece que Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado, por lo que se consagran constitucionalmente dos distritos uninominales, así como cincuenta distritos plurinominales, que coinciden con las cincuenta provincias.

C)Asignación de una representación mínima a cada circunscripción provincial, complementada por una distribución de escaños en proporción a la población

El Decreto Ley de 1977 había establecido un número mínimo inicial de dos Diputados por la mera existencia del Distrito provincial y otro más en la práctica por poblaciones, lo que equivalía a fijar un número mínimo de tres Diputados para las provincias menos pobladas.

En puridad, la redacción del art. 68.2 CE nos permite concluir que si la provincia, por ser distrito electoral, tiene ya garantizado un escaño, no cabe otra interpretación de su mandato a la Ley de asignar una representación mínima inicial, que la de que ésta no pueda bajar de dos por provincia, ya que el segundo se logrará siempre en atención a su población, por escasa que ésta sea.

D)Asunción del criterio de representación proporcional

Ordena el art. 68.3 CE que la elección en cada circunscripción se verificará atendiendo a criterios de representación proporcional.

Mientras el sistema mayoritario puro requiere de distritos uninominales y conlleva que la fuerza más votada disfruta de toda la representatividad, mientras que los votos de los restantes partidos o coaliciones carecen de todo valor o eficacia representativa, el sistema proporcional aspira, en principio, tal y como su propio rótulo insinúa, a que laza asignación de escaños no sea exclusivamente en favor de la fuerza política más votada, sino que exista una proporcionalidad básica entre los votos recogidos por cada oferta política y los escaños que la misma obtiene en la Cámara.

El TC ha conectado el sistema electoral de representación proporcional con ese valor superior de nuestro OJ que es el pluralismo político.

Nuestra CE no se decanta por uno en concreto de los diversos métodos aplicativos que se conocen del sistema de representación proporcional, es decir, junto al denominado método D'Hondt, que es uno de los más extendidos y el más conocido en España.

La atribución de los escaños en función de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes reglas:

  1. No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción.
  2. Se ordenan de mayor a menor, en columna, las cifras de votos obtenidos por las restantes candidaturas.
  3. Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etc, hasta un número igual de escaños correspondientes a la circunscripción, formándose un cuadro similar al que aparece en el ejemplo práctico.
  4. Cuando en la relación de cocientes coincidan dos correspondientes a distintas candidaturas, el escaño se atribuirá a la que mayor número total de votos hubiere obtenido. Si hubiera dos candidaturas con igual número total de votos, el primer empate se resolverá por sorteo y los sucesivos de forma alternativa.
  5. Los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos obtenidos en ella, por el orden de colocación en que aparezcan.

El conjunto de nuestro sistema electoral para el Congreso, aunque se denomina en la CE como de representación proporcional, en realidad encierra grandes dosis de prima a las primeras fuerzas, pero este resultado no se debe al llamado método D'Hondt, ni al mínimo del 3%, sino a un conjunto de circunstancias voluntariamente combinadas, que esencialmente son las siguientes:

  • Al reducido número de escaños en el Congreso, en comparación con nuestra población.
  • Hay muchos distritos pequeños en los que la representación proporcional o es nula, o está muy cercenada en favor de los grandes partidos.

En efecto:

  1. Contamos con dos distritos uninominales, Ceuta y Melilla, en que como sabemos sólo se elige un Diputado, luego como el sistema de representación proporcional requiere de distintos plurinominales, en realidad nuestra CE acepta por la tácita que en estas dos ciudades se aplique el sistema mayoritario puro, tal y como ha de acabar reconociendo la LOREG.
  2. En los cincuenta distritos provinciales, en el momento de aprobarse la CE, cabía distinguir: siete distritos de tres escaños; ocho de cuatro; trece de cinco; tres de seis; seis de siete; cinco de ocho; dos de nueve; dos de diez; uno de doce; también sólo uno de quince; otro de treinta y dos y finalmente uno de treinta y tres.

Los procesos migratorios y las fluctuaciones de población de las diversas provincias han motivado que en los respectivos Decretos de convocatoria de elecciones generales se hayan reflejado pequeñas variantes de este mapa electoral, pero las mismas en nada afectan a la tesis que nos corresponde exponer:

  • Abundan los distritos provinciales pequeños, en los que la representación proporcional, está muy relativizada.
  • El límite de no cómputo de los votos emitidos en favor de las listas con menos del 3% de los votos válidos escrutados en un distrito sólo opera en Madrid y Barcelona.

2.3.Características del sufragio

A)Sentido y precedentes de la previsión constitucional

Cuando el art. 68.1 CE dispone que el Congreso se compone de un mínimo y un máximo de Diputados, que deben ser elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establece la Ley, está asegurando que la ley electoral tenga que respetar determinadas características del sufragio para la totalidad de los diputados que componen la Cámara Baja, sin dejar puerta de escape abierta a los de designación real, de carácter hereditario, que lo sean en razón del cargo que ocupan o por ser nombrados al efecto por otra institución pública o privada o Asamblea estatal o autonómica. Estamos una vez más ante un plagio de la ley de Bonn 1949.

B)Sufragio Universal

En 1977, no lo era, hacía más de cuarenta años que no se celebraran elecciones en nuestro país por sufragio universal. En 1978 el sufragio universal pudo ser aprobado por unanimidad, sin tener que vencer la resistencia de nadie.

La ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio español (art. 68.5 CE).

C)Sufragio Libre

Mackenzie había hablado de elecciones libres, para contraponerlas a los cuatro supuestos de patología electoral que él denomina elecciones confusas, elecciones compradas, elecciones preparadas y elecciones por aclamación.

D)Sufragio igual

Decía el maestro Pérez Serrano, al comentar este adjetivo que con ello "se quieren probablemente exlcuir los sistemas poco democráticos siempre, de voto plural, a favor de un mismo elector, y de sufragio por clases, como el de la antigua Prusia, en que el tercio de los puestos a elegir quedaba reservado al número, ineludiblemente reducido, de los electores que pagasen mayor contribución". De entre los numerosos supuestos de sufragio no igual que nos ofrece la historia política universal, podemos traer también a colación los de representación corporativa que fueron derogados en Gran Bretaña por la tardía Ley de 1948 (Representation of the People Act).

E)Sufragio directo

El elector votará a los candidatos adscritos a una lista, sin intermediario alguno. Es decir, se impide toda posibilidad de elegir Diputados mediante sistemas de representación indirecta, bien sea mediante compromisarios, como establecieron algunas de nuestras leyes electorales del siglo XIX.

F)Sufragio secreto

En España durante muchas décadas, fue tradicional consagrar en la letra de la ley el secreto del voto. Pero durante muchos años la imaginación daba con resortes que hicieran trasparente el voto. Algunos mecanismos eran, las papeletas de las candidaturas protagonistas iban impresas en papel diferente a las demás y eran reconocibles al tacto, a veces desplegaban las papeletas para asegurarse ante cualquier duda, esto lo hacían los Presidentes de las Mesa electorales.