Sigue teniendo interés describir las vías de acceso a la autonomía porque el status jurídico de las Comunidades Autónomas viene condicionado por ese sistema, y al tratarse de un proceso dinámico e inacabado, habrá que contemplar también su pasado preautonómico, así como su perspectiva de futuro a través de las posibilidades de reforma estatutaria.
2.1. La fase preautonómica
Comienza antes incluso de promulgarse la Constitución, a través del restablecimiento de la Generalidad de Cataluña por Decreto-Ley 29-09-1977; iniciando la fase, al extenderlo también por Decreto-Ley a otras partes del territorio nacional, resultando dividido en su práctica totalidad (excepción: Madrid, Ceuta y Melilla y Navarra, que siguió con su régimen foral), configurando el mapa autonómico.
Orgánicamente, el modelo preautonómico consistió en la creación de un órgano colegiado -denominado Junta, Consejo o Diputación- que asumía los máximos poderes, el cual nombra a otro órgano unipersonal llamado Presidente y, por último, otro colegiado a modo de gobierno. Los contenidos competenciales fueron modestos, atribuyéndoles funciones ejecutivas, incluidas las reglamentarias, en ámbitos cuya concreción dependía de la técnica negociada de las transferencias, articuladas a través de comisiones mixtas.
2.2. Las vías de acceso y las clases de Comunidades Autónomas
Existen dos clase de autonomías: la plena o máxima y la gradual, que dan lugar a diversos niveles competenciales determinados por los sistemas de acceso.
En primer lugar la Constitución 1978 diseñó un camino especial para las Comunidades que durante la vigencia de Constitución 1931 habían plebiscitado su Estatuto de Autonomía, que se iniciaba con el acuerdo del órgano preautonómico superior, redacción de su Estatuto por asamblea de parlamentarios, acuerdo del Proyecto con la Comisión Constitucional del Congreso, y referéndum en las provincias comprendidas en el ámbito territorial, por último, ratificación de los Plenos de la dos Cámaras de las Cortes (DT segunda que dispensó del procedimiento previsto en el art. 151 CE).
Este sistema fue el seguido por Cataluña, País Vasco y Galicia; el referéndum distó mucho de las exigencia democráticas previstas en la Constitución 1931, ya que no se exigieron mínimos de participación ni quórum de votos afirmativos.
El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del Estatuto fue el previsto en el art. 151 CE. Se exigía que la iniciativa fuera aprobada por las Diputaciones y por las ¾ partes de los Municipios de cada Provincia afectada que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas. La iniciativa debía ser ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, siguiéndose después trámites análogos al supuesto anterior.
Este rigor fue desafiado por Andalucía, que logró resultados positivos en todas las provincias menos en Almería; por LO. 1980, y con un dudoso apoyo en el art. 144, se estableció con carácter retroactivo que se podría sustituir por las Cortes la iniciativa de las Corporaciones Locales previstas en el art. 151, siempre que los votos afirmativos del conjunto territorial alcanzasen la mayoría absoluta y así lo solicitasen la mayoría de Diputados y Senadores de dicha provincia. Otra ley de la misma fecha posibilitó que los parlamentarios de Almería participasen en la elaboración del Estatuto. Todo ello posibilito que Andalucía llegase a la autonomía plena.
Otra forma de acceso a la autonomía plena, eludiendo el rigor del art. 151, en lo que al referéndum popular para la iniciación se refiere, ha sido el que podríamos llamar el proceso mixto de autonomía gradual, complementado con LO, por las cuales se extenderían las competencias a niveles plenos, en lugar de seguir el procedimiento gradual contemplado en los art. 143 y 146 y sin esperar a los 5 años previstos en el art. 148.2 para ampliarlas. Proceso seguido por Comunidad Autónoma de Valencia y Canarias.
Para el acceso a la autonomía gradual, que permitía alcanzar transcurridos 5 años la autonomía plena, los art. 143 y 146 diseñaron un procedimiento más sencillo, prescindiendo de la consulta popular. La iniciativa del proceso se condicionó a la aprobación de las Diputaciones interesadas y a las 2/3 partes de los Municipios, cuya población representara la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. El Proyecto de Estatuto sería elaborado por una Asamblea compuesta por miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamentarios, y elevado a las Cortes para su tramitación como Proyecto de Ley.
Las Comunidades Autónomas constituidas a través de este procedimiento estaban limitadas por el techo competencial establecido en el art. 148 CE. Sólo el Estatuto de Cantabria ajustó sus competencias a ese límite, los restantes Estatutos incluyeron materias comprendidas en el art. 149 y propias de las Comunidades Autónomas plenas, tales como desarrollo legislativo, promoción prevención y restauración de la salud, coordinación hospitalaria, instituciones de crédito cooperativo y Cajas de Ahorro, régimen minero y energético, industria y comercio.
Navarra ha conseguido marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través del denominado Amejoramiento del Fuero. El procedimiento seguido prevé la actualización de los derechos históricos de los territorios forales y la derogación de la Ley Paccionada de 1841, librándose de todos los procesos expuestos e incluso de ser incluida, como estaba previsto, en el propio Estatuto del País Vasco; simplemente aprobando mediante LO de 10-08-1982 por el acuerdo alcanzado por la representación del Estado y de la Diputación Foral de Navarra.
Tras este proceso que culmina con la aprobación el 25-02-1983 de los Estatutos de Baleares, Extremadura, Castilla y León y Madrid, el mapa autonómico incluye 17 Comunidades Autónomas, de las cuales:
- Autonomía plena seis: País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia.
- Autonomía gradual once.
- Mediante Leyes Orgánicas en 1995: las ciudades de Ceuta y Melilla.
2.3. La igualación de las competencias. Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre
La determinación del número de Comunidades Autónomas, sus competencias y su ámbito territorial suponían solo una fase dentro de un proceso susceptible de ulteriores cambios, siendo el más previsible el aumento de competencias de las Comunidades Autónomas de autonomía gradual para pasar al grado superior, siendo previsto en el art. 148 CE: “transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el art. 149”.
Esta igualación de competencias con las de nivel superior se lleva a cabo en virtud de los pactos autonómicos suscritos por PSOE y PP en 1992, origen y explicación de la LO 9/1992 por la que se transfiere a aquellas Comunidades Autónomas las competencias de titularidad estatal igualándose con las de competencia plena. Dicha LO se justificó en el art. 150.2 CE, que permite al Estado dicha transferencias o delegación. Después de esta Ley se impone la reforma de los Estatutos respectivos.
El proceso autonómico continua sujeto a constantes conflictos ante el Tribunal Constitucional, a causa de tentativas de Comunidades Autónomas de llevar a cabo interpretaciones unilaterales de los títulos competenciales con objeto de ampliar sus competencias, sobre todo, por Comunidades Autónomas “históricas” gobernadas por nacionalistas, con tendencias independentistas (”Si la situación no es dramática es porque un nuevo centralismo e igualdad, la europea, nos protege de un peligroso cantonalismo”).
