El proceso contencioso-administrativo nació en 1845 como un proceso civil de primera instancia e inmediatamente evolucionó hacia un modelo similar al proceso de apelación civil, pero en el que el acto administrativo recurrido oficia de sentencia de primera instancia y el expediente administrativo cumple las funciones de los autos judiciales. Y de la misma forma que en la apelación civil la no impugnación de la sentencia de primera instancia en el corto plazo previsto para la apelación produce el efecto de cosa juzgada, así también la no impugnación del acto administrativo en los brevísimos plazos de los recursos administrativos previos o en el previsto para acceder al contencioso-administrativo judicial da lugar al mismo efecto de cosa juzgada, o, lo que es igual, lo convierte en un acto firme y consentido, definitivamente inatacable.
1.1. La configuración histórica del dogma revisor
Los diseñadores del primer modelo del proceso Contencioso-administrativo lo hicieron sobre la plantilla de un proceso de primera instancia civil que se iniciaba por demanda del particular o por memoria de la Administración ante los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado sin necesidad de acto ni recurso administrativo previo, sin sujeción a plazo de interposición y sin limitación de alegaciones ni medis de prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido.
El carácter revisor del proceso Contencioso-administrativo, es decir, su funcionalidad como recurso de apelación contra un acto o resolución previamente dictado por la Administración, incluso ya ejecutado, se reconocerá primero en la jurisprudencia del Consejo de Estado y se consagrará plenamente en la Ley de Santamaría de Paredes de 1888.
1.2. Doctrina jurisprudencial coherente con el carácter revisor
La jurisprudencia no ha dudado en afirmar el carácter revisor de actos del proceso contencioso-administrativo, una visión ajustada a la LJCA-1956 y anteriores, lo que, obviamente, llevó a graves restricciones en la admisión de los recursos y por ende de la garantía judicial efectiva del art. 24 CE.
La primera restricción es la derivada de la exigencia del acto previo. La Jurisprudencia declara inadmisible cualquier pretensión que no traiga causa de resoluciones o acuerdos de la Administración. Tampoco permite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos de los citados como impugnados en el escrito de interposición del recurso e introducidos en el trámite de formulación de demanda sin guardar los requisitos propios de la acumulación. Y tampoco se acepta que el recurrente pretenda una pronunciación jurisprudencial sobre un acto posterior al escrito de interposición salvo que se den los requisitos de la ampliación.
La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en la apelación civil. Las limitaciones vigentes proceden precisamente de la LJCA-1956 que permitió al órgano jurisdiccional circunscribirla a los hechos de “indudable trascendencia”.
En el carácter revisor se apoya la regla de la preferencia a la hora de dictar sentencia del análisis de los vicios graves de procedimiento, considerados como vicios de orden público, sobre las causas de inadmisibilidad del proceso y sobre las cuestiones de fondo.
Manifestaciones del mismo carácter revisor son también la inadmisibilidad de los recursos prematuros contra actos aún no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no planteadas en vía administrativa, la inmutabilidad de las cuantías económicas solicitadas, la imposibilidad de pretensiones extrañas al contenido del acto, inadmisión de agravios comparativos, la prohibición de sustituir a la Administración en su actuación, y, en fin, la prohibición del ejercicio de acciones de carácter reconvencional.
Con todo, la principal consecuencia del carácter revisor o de apelación que se otorga al proceso contencioso-administrativo de primera instancia es la equiparación que establece entre sentencia civil de primera instancia y acto administrativo.
1.3. La LJCA-1998: mantenimiento del carácter revisor para la impugnación de actos
La LJCA-1998, “trata de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos” pero advierte que “del recurso contra actos, el mejor modelado en el periodo precedente, poco hay que renovar” y por consiguiente mantiene el principal efecto del carácter revisor que es “la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos” (art. 28).
1.4. El abandono del carácter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administración y las vías de hecho
La LJCA-1998 configura dos tipos de proceso cuyo objeto no es una sacralizada decisión previa con vocación de cosa juzgada sino más sencillamente una conducta omisiva o agresiva de la Administración.
Se crea así un recurso contra la inactividad de la Administración que se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo”.
Pero la admisión de esta variedad del proceso queda sujeta a diversas cautelas:
- De una parte “no se permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad;
- De otra parte, la ley limita esta acción a prestaciones concretas, y actos que tengan un plazo legal para su adopción.
También fuera del carácter revisor del proceso, la Ley instaura el recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho que viene a ser una especie de interdicto contencioso-administrativo, y que viene a sustituir a los inseguros interdictos ante el juez civil. Para que estos nuevos recursos no cayesen en la lógica del proceso revisor era necesario evitar que la contestación de la Administración al requerimiento o reclamación del particular se asimilase a la de un recurso administrativo, evitando su conversión en acto firme consentido.
