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¿Es garantista o controladora de la legalidad la Justicia administrativa española? La Justicia administrativa ha sido mutante y ahora persigue ambas finalidades. Nacida como un sucedáneo de la protección de derechos que de otra forma conocerían los jueces civiles, desarrolló lentamente una forma de control de la legalidad al margen de que la actividad administrativa encausada lesionara o no derechos subjetivos.

En la actualidad la justicia administrativa española es una Justicia subjetiva o garantista de derechos de una parte y, al tiempo, una justicia de control de la legalidad. Por ello su ámbito competencial se afirma en términos de generalidad sobre todos los conflictos que origina la actividad de las Administraciones Públicas: “Los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación” (art. 1 LJCA).

3.1. Ámbito inicial y su desarrollo

Inicialmente la materia contencioso-administrativa, susceptible de enjuiciamiento, se limitaba a determinados conflictos enumerados en las leyes de creación del Consejo Real o de Estado y de los Consejos provinciales, caracterizados por ser conflictos de derechos en los que se esgrimía una petición sustantiva frente a la Administración (reclamaciones tributarias, daños ocasionados por las obras públicas, impago de sueldos etc.), no admitiéndose un recurso de simple anulación contra cualesquiera actos administrativos.

El ámbito competencial de la JCA se irá ampliando en la Ley de Santamaría de Paredes de 1888 y en el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, hasta que finalmente la Ley de la Jurisdicción de 1956 estableció la competencia jurisdiccional sobre una amplia cláusula general, en la que se estableció que “la JCA conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la ley”.

Se admite así en esta Ley el recurso contra reglamentos, y se incorpora la legitimación por interés, aceptándose asimismo el control de la discrecionalidad de la Administración.

3.2. Incidencia de la Constitución de 1978, de la LJCA-1998 y de la Ley Orgánica 19/2003: eliminación de ámbitos exentos, extensión del control a la inactividad administrativa, actuaciones materiales y supuestos de responsabilidad civil que impliquen a la Administración

La LJCA-1956 supuso una notabilísima ampliación de la materia administrativa y de las técnicas de control judicial, pero mantuvo todavía determinadas zonas exentas del control judicial, entre las que se encontraban los actos políticos y una lista de actos excluidos por su art. 40 (policía sobre prensa, radio, cinematografía y teatro, ascensos y recompensas militares, expedientes gubernativos militares) y este precepto dejaba, a su vez, abierta la puerta para otras exclusiones por leyes especiales.

Estas últimas barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace saltar la Constitución con los arts. 24, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, y 106, que encomienda sin excepción alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. Como consecuencia necesaria de esta regulación constitucional han quedado invalidadas por inconstitucionalidad sobrevenida las materias que la Ley de la Jurisdicción de 1956 exceptuaba del control administrativo, y a partir de aquí ya no es posible establecer excepción alguna, legal o reglamentaria, a dicho control.

Consecuentemente con esa desautorización constitucional, la LJCA-1998 no recoge ya aquellas exclusiones y en particular la referencia al acto político, que considera incompatible “con el principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho”.

3.3. Control de la actividad administrativa de los órganos constitucionales

La CE de 1978 ha traído consigo otras necesidades de control de la actividad administrativa que ya estaban introducidas por otras normas legales, pero que no tenían reflejo explícito en la LJCA-1956 y que entran ya en la LJCA-1998 como ámbito ordinario del contencioso-administrativo.

Se trata, en primer lugar, de un control de la actividad puramente administrativa de simple gestión sin afectar al contenido de su específica misión constitucional, que es incontrolable por la JCA. Es el caso de los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.

El control por la JCA va más allá de esta actividad en lo que se refiere al Tribunal de Cuentas, cuyas resoluciones en materia de responsabilidad contable son susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.

Y todavía más en el caso del Consejo General del Poder Judicial, en que el control se extiende a lo que es su función constitucional específica cual es la sanción de los jueces y el nombramiento de los cargos judiciales.

Lo mismo puede decirse de la Administración Electoral, cuyos actos y actividad son plenamente enjuiciados. En concreto, cabe recurso contencioso-administrativo contra la proclamación de candidaturas por las juntas electorales y otro de similares características contra la proclamación de electos (arts. 49 y 109 LOREG).

3.4. El contencioso interadministrativo

Una novedad de la LJCA-1998 ha sido la plena admisión de los conflictos entre Administraciones Públicas, a los que dedica algunos preceptos específicos, como el que establece que en los litigios entre Administraciones Públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa, pero la Administración que interponga un recurso contra otra podrá requerirla previamente para que modifique su actuación o actúe en el sentido que lo considere obligado (art. 44), o el que regula el procedimiento aplicable a aquellos casos en que una Administración puede suspender los actos o acuerdos de otra debiendo proceder seguidamente a su impugnación ante la Jurisdicción (art.127).

3.5. Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y cuestiones prejudiciales

La competencia de la JCA se afirma por consiguiente por la Ley actual en términos de práctica generalidad sobre todas las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan de los límites de la delegación (art. 1). Además, la Justicia administrativa conoce también incidentalmente de las cuestiones prejudiciales o incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso contencioso- administrativo, salvo las de carácter penal que, de plantearse, determinarán la suspensión del procedimiento mientras no sean resueltas por los órganos penales a quienes corresponda (art. 4). La decisión, pues, que se pronuncie sobre una cuestión prejudicial o incidental civil no producirá efecto fuera del proceso en que se dicte, y podrá ser revisada por la Jurisdicción correspondiente.

En cuanto a los límites entre la JCA y la jurisdicción laboral, la primera es competente para los conflictos entre la Administración y los empleados que tienen la condición de funcionarios públicos y la segunda para los que se producen entre la Administración y sus empleados sujetos al Derecho laboral.

En cuanto a la materia disciplinaria militar, pese a ser de naturaleza contencioso- administrativa, la Ley remite su conocimiento a los tribunales militares.

3.6. Una competencia no contenciosa. La autorización de entrada al domicilio

Debe señalarse también que la LJCA-1998 introduce la novedad de restar de la competencia del juez penal y atribuir al orden contencioso-administrativo y, en concreto, a los Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública (art. 8.5).

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