Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de silencio administrativo.
En los actos expresos, la Administración, declara su voluntad dirigida a producir un efecto jurídico.
Formalmente, la falta de respuesta, el silencio de la Administración, frente a una petición o recurso no es un acto, sino un hecho jurídico, pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos, como es propio de los actos expresos.
En Derecho Administrativo, se atribuye el silencio de la Administración frente a una petición o recurso el valor de una decisión de significado, unas veces negativo o desestimatorio y otras veces estimatorio o positivo. De aquí que se hable de dos clases de silencio, negativo y positivo, y de actos presuntos positivos y negativos.
6.1. La evolución de la regulación del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto presunto negativo y sus excepciones
La primera regulación del silencio administrativo configuró el silencio como un acto desestimatorio.
Según la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, cuando se formulare alguna petición ante la Administración y ésta no notificase su decisión en 3 meses, el interesado podía denunciar la mora, y transcurridos 3 meses desde la denuncia, debía considerar desestimada su petición. Sin embargo, se reconoce al silencio carácter positivo o estimatorio en las relaciones interorgánicas o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. En las relaciones entre la Administración y los particulares sólo se entendía positivo en aquellos casos que así lo estableciera una disposición expresa.
6.2. La extravagante regulación del silencio en la Ley 30/92
La Ley 30/1992 pretendió acabar con la inactividad formal de la Administración con remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios ante todo silencio o retraso en la resolución de los procedimientos.
Reitera la obligación de resolver los procedimientos en forma expresa, en el plazo de 3 meses, y cuyo transcurso sin resolución había de provocar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y la remoción del puesto de trabajo. Vencido el plazo o su excepcional prórroga, que tampoco podía exceder de otros 3 meses, el silencio tenía carácter positivo o negativo en unas u otras materias según hubiera determinado cada Administración Pública o, en defecto de esa determinación, según la distribución de materias que la propia ley establecía. Para acreditar el silencio, era necesario que el interesado volviera de nuevo al órgano silente y obtuviera de él un certificado (de acto presunto) de que ese silencio se había producido, certificado en el que debían constar los efectos que de ello se derivaban, conminando de nuevo al funcionario a su expedición, bajo amenaza de incurrir en infracción disciplinaria grave. Conseguido ese certificado del acto presunto o acreditado, se podía acceder a los recursos administrativos o judiciales o ejercitar el derecho si se trataba de un acto presunto positivo; pero este beneficioso efecto no está garantizado, pues la Administración podía dar por desconocido el acto presunto positivo, alegando que era nulo de pleno derecho, porque no se daban en él las condiciones esenciales para la correspondiente adquisición de derechos o facultades que en él se reconocían.
La presión para que los funcionarios resolvieran en plazo, aun negativamente, las pretensiones de los funcionario hubiera preferido no resolver a resolver precipitadamente o sobre un expediente incompleto, debía luego certificar su propia falta mediante el certificado de acto presunto. Y esto supone reconocerse culpable del retraso, autoinculparse, para que se le sancionase y privase de su puesto de trabajo; por ello, la constitucionalidad de la obligación de expedir este certificado, podría haber sido cuestionada desde el derecho a no confesarse culpable que garantiza el art. 24 CE.
6.3. El triunfo del silencio positivo. La Ley 4/1999 que modifica la Ley 30/1992 y su reforma
La Ley 4/1999, que modificó la Ley 30/1992, introdujo una nueva regulación del silencio y de los actos presuntos, que parte de la obligación de la Administración de resolver de forma expresa (art. 42.1) y de una generosa admisión de los supuestos de silencio positivo que pasa a ser la regla general en los procedimientos iniciados a instancia del interesado, es decir, estimatorio de la pretensión, salvo norma expresa contraria.
Fruto de esta nueva concepción fue la regulación del silencio en la Ley 25/2009 que modificó el art. 43 LRJAPAC y que acoge la nueva LPAC.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado para entenderla estimada, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho UE o internacional aplicable en España establezcan lo contrario.
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
Por el contrario, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE, en aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se ha interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente, salvo que el acto devengue consentido y firme.
¿Qué ocurre cuando habiéndose producido silencio positivo o negativo la administración cumple con su obligación de dictar una resolución expresa? La que de la LPAC es:
- En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
- En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
Se acredita con cualquier medio admitido en Derecho.
Obviamente, en los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitativos de derechos o sancionadores, el escenario es distinto y no se prestan a la técnica del acto presunto positivo, aunque sí a la caducidad.
En estos casos, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver.
Si se trata de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos y otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad.
