Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusión del control judicial, es de interés la distinción entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.
Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organización administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, antes de acudir a la vía judicial. No agotan la vía administrativa.
Pues bien, según la LPAC ponen fin a la vía administrativa y por consiguiente, causan estado y pueden ser judicialmente impugnados:
- Las resoluciones de los recursos de alzada;
- Las resoluciones dictadas por órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, dictadas en sustitución del recurso de alzada en procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje.
- Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
- Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
- La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
- La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el art. 90.4.
- Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
- Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
- Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
- Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
- En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa (art. 114).
El medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la vía administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada. Según la LPAC, basta con interponer un solo recurso de alzada para agotar la vía administrativa y para que el acto cause estado.
Los llamados actos consentidos son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación sin que la persona legitimada por ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional.
A ellos se refiere la LPAC, al decir que no se admitirá el recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. En el ajuste del concepto del acto firme el Tribunal Supremo exige que el acto sea declaratorio de derechos, y que el interesado haya prestado su consentimiento.
El concepto y función del acto consentido no impide la acción de nulidad que, en cualquier tiempo, puede ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho, es decir, el interesado puede reabrir el debate judicial mediante una petición de revisión de oficio, cuya denegación por la administración autora del acto podrá, en su caso, impugnar ante la JCA.
Actos reproductorios y confirmatorios son aquellos que reiteran, por reproducción o confirmación, otros anteriores firmes y consentidos. Si se prohíbe su impugnación es para evitar que, a través de una nueva petición y su denegación por la Administración, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamente resuelto en vía administrativa o judicial.
El acto confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior, del que constituye una mera reproducción o simplemente su formal confirmación, debiendo rechazarse la excepción de inadmisibilidad cuando respecto al anterior es diverso:
- El órgano, o los recurrentes,
- Los objetos sobre que versa con la introducción de un elemento nuevo
- Se da disparidad de pretensiones,
- Son diversas la causa petendi o los fundamentos legales aducidos,
- Se produce un cambio en el ordenamiento jurídico aplicable,
- O en la situación fáctica en la que se basa.
El Tribunal Supremo admite el recurso contra:
- Los reglamentos y actos de aplicación singularizada y reiterada de éstos.
- Los actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a las circunstancias nuevas.
- Los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del tiempo.
- Los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa.
