02.7. Transposición de las Directivas de la Unión Europea al Derecho interno

Tal vez sea la relación existente entre el Derecho Comunitario y el Derecho Autonómico una de las cuestiones más interesantes del proceso de integración europea, pues la estructura interna del Estado dota de una especial complejidad a todo el sistema.

La Constitución Española regula en sus arts. 148 y 149 la distribución de competencias, relativas a determinadas materias, entre el Estado y las respectivas Comunidades, Autónomas. La atribución de competencias a las Comunidades Autónomas supone la pérdida progresiva de éstas por los órganos que venían ejerciéndolas en cada uno de los Estados miembros, al tiempo que surge la relativa obligación de implementar o transponer el Derecho comunitario en función de la competencia de origen.

En principio el orden constitucional de competencias no tiene que resultar alterado por el ingreso de España en la Unión Europea, ni por la promulgación de normas comunitarias y su incidencia en el Derecho interno. La STC 76/1991 dispone que: "La transposición de las Directivas es competencia estatal, pero tanto el Estado como las Comunidades Autónomas deben cumplir las obligaciones que corresponden a España como miembro de la Comunidad Europea, atendiendo al reparto interno de competencias".

La competencia para obligarse por medio de Tratados o Convenios Internacionales corresponde al Estado central, como se desprende de los arts. 93 y 94 CE. De igual modo son las Instituciones centrales los interlocutores con las Instituciones de la Unión Europea, y a su vez con las Instituciones autonómicas.

El Estado no puede ampararse, en principio, en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales (artículo 149.13 de la Constitución) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los Convenios y Tratados Internacionales, y en particular del Derecho derivado europeo.

La ejecución de Convenios y Tratados Internacionales en lo que afecten a las materias atribuidas a la competencia de las Comunidades Autónomas no supone, atribución de una competencia nueva, distinta de la que ostenta la respectiva Comunidad Autónoma.

La ejecución del Derecho comunitario corresponde al que materialmente ostenta la competencia, según las reglas de Derecho interno, puesto que no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario. La Constitución encomienda a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, «la garantía del cumplimiento de estos Trata-dos y de las resoluciones emanadas de los Organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión», no se aclara nada a1 respecto, puesto que se refiere a garantías del cumplimiento y no habla expresamente de la ejecución misma.

En cuanto a los Estatutos de Autonomía, únicamente los de Murcia y Aragón, contienen una referencia expresa a la ejecución de «los actos normativos de las Organizaciones Internacionales».

Otros Estatutos, como el de Vascongadas, Cataluña, Andalucía, Castilla la Mancha, Canarias Madrid y Navarra se refieren únicamente a la ejecución de Tratados y Convenios Internacionales.

En los Estatutos de Asturias, Extremadura, Baleares y Castilla y León, utilizan la siguiente fórmula: corresponde a la Comunidad Autónoma respectiva, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en las siguientes materias, y una de ellas es "la ejecución dentro de su ámbito territorial de los Tratados Internacionales en lo que afecten a materias propias de su respectiva competencia".

Los Estatutos de Autonomía de Galicia, Cantabria, La Rioja y Valencia no contienen ninguna previsión acerca de la ejecución de Tratados Internacionales.

El Tribunal Constitucional, en sentencia 79/1992, de 28 de mayo, establece que: "El Estado no puede ampararse en este título competencial (artículo 149.13 de la Constitución) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los Convenios y Tratados Internacionales, y en particular del Derecho derivado europeo, si así fuera, dada la progresiva ampliación de la esfera material de intervención de la Comunidad Europea, habría de producirse un vaciamiento notable del área de competencias que la Constitución y los Estatutos atribuyen a las Comunidades".

Así, con relación a la competencia sobre comercio exterior, la STC 236/1991, de 12 de diciembre, dice que: "Se excluiría a las Comunidades Autónomas en cualquier materia relacionada con el Derecho comunitario, ya que seria muy difícil encontrar normas comunitarias que no tuvieran incidencia en el comercio exterior, si éste se identifica, sin más matización, con comercio intracomunitario".

En definitiva, se puede afirmar que la dimensión exterior de un asunto no puede servir para hacer una interpretación extensiva del artículo 149.1. 3 CE.

La competencia exclusiva en relaciones internacionales se refiere a la acción exterior, pero no a la aplicación interior de la normativa comunitaria europea.

Las Comunidades Autónomas pueden realizar el desarrollo y transposición de las Directivas cuando tengan por objeto materias transferidas. La cesión del ejercicio de competencias en favor de organismos comunitarios no implica que la autoridades nacionales dejen de estar sometidas, en cuanto poderes públicos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

De la sentencia del Tribunal Constitucional 14l/1993, de 22 de abril, se deduce que la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia según las reglas de Derecho interno, puesto que no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario.

Las Directivas de la Unión Europea son de obligado cumplimiento para todas las autoridades, centrales y autonómicas, de los Estados miembros.

Las normas de la Unión Europea vinculan a las Comunidades Autónomas por su propia fuerza normativa. El hecho de que tales normas vinculen a las Comunidades Autónomas no significa que las normas estatales que las adapten a nuestro ordenamiento deban ser consideradas necesariamente básicas. El Estado sólo podrá realizar las adaptaciones mediante normas básicas si lo permiten la Constitución y los estatutos de Autonomía.

La ejecución no es sólo un Derecho autonómico, sino una responsabilidad del Estado frente a la Unión Europea y de las Comunidades Autónomas frente al Estado.

Esta responsabilidad se patentiza por dos medios de control: uno preventivo, que establecen los artículos 21 a 23 de la LO del Consejo de Estado de 22 de abril de 1980. Otro de control ejecutivo, el del art. 155 CE.

A la responsabilidad del Estado en relación a la ejecución de la normativa comunitaria se refiere la sentencia 72/1992 de 28 de mayo, del TC, según la cual será imprescindible una interpretación sistemática de todos los preceptos, lo que en materia de competencias compartidas o concurrentes entre el Estado y Comunidades Autónomas, obliga a articular el ejercicio de las competencias propias de uno u otros, de modo tal que, sin invadir el ámbito competencial ajeno, no obstaculicen el desempeño de las funciones que la Constitución y los Estatutos les atribuye ni impongan cargas innecesarias sobre los administrados.

Cada supuesto concreto de ejecución de la normativa comunitaria requerirá un planteamiento específico, a fin de determinar hasta dónde llegan las competencias del Estado y dónde comienzan las de las Comunidades Autónomas.

Las normas comunitarias pretenden que la materia que se regula en ellas sea uniforme dentro de todos los países de la Comunidad, y por ello obligan a todas las autoridades para que se realice la transposición en el plazo establecido.

Otra cuestión a resaltar respecto a las Comunidades Autónomas es la relativa a la posible contradicción entre una Directiva no transpuesta y su Derecho autonómico. En este supuesto, será de aplicación los efectos que producen las directivas, ya que el ingreso de España en la Unión Europea conlleva una serie de obligaciones entre las que se encuentra la sumisión al Derecho de la Unión Europea. Y, por tanto, los Jueces y Magistrados, en caso de normas en conflicto, deberán aplicar el Derecho de la Unión Europea, que desplaza a la norma autonómica que regula la misma materia. Entender que la solución sería mantener el Derecho Autonómico frente al comunitario, es ilógica y absurda, pues es tanto como eludir la aplicación de la Directiva. De este modo sería muy fácil a los Estados y Comunidades Autónomas obviar el Derecho de la Unión Europea, cuando, a su juicio, fuera preferible continuar con la regulación establecida sobre la materia.

Otro supuesto que puede presentarse es que, regulada una materia por una Directiva, la Comunidad Autónoma elabore y promulgue a posteriori una disposición regulando esa misma materia de forma contradictoria.

En virtud de la congelación de rango, no cabe aplicar la regla imperante en nuestro Derecho de que lex posterior deroga a la anterior, ya que la preferencia del Derecho comunitario en una cuestión de competencia y no de rango.