El art. 86 CE dispone que "en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Ley". Con ello, el constituyente está otorgando al Ejecutivo, un auténtico poder para legislar en determinadas circunstancias. Pero el Gobierno deberá ejercer esta facultad con sometimiento a determinados límites de forma que no rompa el equilibrio constitucional existente, ni trate de sustituir la función que corresponde a las Cortes Generales.
1.1. El presupuesto de hecho habilitante. La extraordinaria y urgente necesidad. Su naturaleza jurídica
El art. 86 CE faculta al Gobierno a dictar disposiciones legislativas provisionales en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad.
La idea central del hecho habilitante es la necesidad, pero la fórmula constitucional otorga un carácter excepcional a la necesidad a que el Decreto-ley debe atender: tanto en su aspecto cualitativo (ha de ser extraordinaria), como en un requerimiento temporal (ha de ser urgente). De esta forma, el hecho habilitante debe ser entendido en su conjunto, no basta sólo con una situación de necesidad, sino que ésta debe ser extraordinaria y urgente.
Para el TC la utilización del Decreto-Ley "es constitucionalmente lícita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requiere una acción normativa inmediata ..." (STC 111/83).
1.2. La limitación material a la legislación de urgencia
En principio, el ámbito propio de regulación del Decreto-ley es el de las materias reservadas a la ley, de forma que donde la Constitución requiera una ley para regular una materia y esta actividad no pueda ser resuelta por las Cámaras por el procedimiento legislativo ordinario o de urgencia, por la necesidad urgente y extraordinaria de hacerle frente, pueda utilizarse el Decreto-ley.
Las materias vedadas al Decreto-ley se agrupan en cuatro ámbitos.
A) Materias reservadas a regulación por ley orgánica
Las materias para cuya regulación se requiere ley orgánica constituye una reserva absoluta que ninguna otra norma puede invadir. El Tribunal Constitucional entiende que "cualquier Decreto-ley que afecte a una materia que debe ser regulada mediante ley orgánica es inconstitucional, sea cual fuere su contenido material y su urgencia" (STC 60/1986).
B) Materias que deben ser reguladas específicamente por las Cortes Generales
Existen unas materias cuya regulación requiere, de acuerdo con el texto constitucional, la expresa intervención de las Cortes Generales, y que por tanto, excluye la intervención del Gobierno en su regulación. Entre ellas se encuentran los Tratados internacionales (arts. 93 y 94); la reforma constitucional (Título X); la autorización y prórroga de los estados excepcionales (art. 116); o la adopción de medidas para obligar a las Comunidades Autónomas a cumplir obligaciones constitucionales (art. 155).
C) Materias reservadas a ley que exigen una acción de control por parte del Parlamento
Otra limitación a la actividad legislativa gubernamental, no siempre respetada, la constituyen aquellas materias que contienen una acción de control parlamentario sobre el Gobierno, entre las que se encuentra la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, la emisión de Deuda pública o la ampliación de créditos, entre otras, y que, por exigirse que provengan del órgano parlamentario excluyen la actuación gubernamental.
D) Los límites derivados y ámbitos sustraídos al Decreto-ley por vía del artículo 86.1 CE
El art. 86.1 CE delimita negativamente el ámbito de los Decretos-ley al disponer que "no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general".
Uno de los mayores problemas a la hora de enfrentarse con la cláusula del art. 86.1 es el relativo al sentido que se ha querido dar al término afectar.
El Tribunal Constitucional estima que una expansión de la limitación contenida en el art. 86.1, otorgando al verbo afectar un contenido literal, se sustenta en una idea tan restrictiva del Decreto-ley que lleva en su seno el vaciamiento de la figura y la hace inservible para la regulación de las materias contenidas en este artículo.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional el Decreto-ley puede incidir en los derechos, deberes y libertades del Título I, en su sentido más amplio, pero de acuerdo con dos limitaciones:
- No puede regular el régimen general de los mismos, cuya regulación está reservada a ley, y en algunos casos a ley orgánica.
- No podrá atentar contra el contenido esencial de los derechos, deberes y libertades o a sus elementos esenciales.
1.3. El control sobre la actividad gubernamental. Los efectos de la legislación de urgencia
Los efectos que se derivan de la actuación gubernamental y su carácter provisional determinan la necesaria e inmediata actuación parlamentaria, para otorgarle o no pervivencia, de acuerdo con lo establecido en el art. 86: "Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de la totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviese reunido, en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido las Cortes podrán tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia".
En el trámite de convalidación o derogación, el sujeto de este medio de control es exclusivamente el Congreso de los Diputados, o su Diputación Permanente en el supuesto de que la Cámara se hallase disuelta o hubiese expirado su mandato (art. 78.2 CE) .
El procedimiento de convalidación no es la única intervención parlamentaria sobre el Decreto-ley que contempla el art. 86. El apartado tercero dispone que durante el mismo plazo establecido para la convalidación o derogación, las Cortes Generales pueden tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.
