La incidencia del Estado autonómico en el sistema de fuentes se observa en las distintas manifestaciones normativas autonómicas en relación a las competencias asumidas, y también en las potestades normativas estatales en relación con el sistema competencial.
2.1. Los Estatutos de autonomía
La Constitución Española contempla dos procedimientos de elaboración de los Estatutos de autonomía. El proyecto de Estatuto para las Comunidades Autónomas que acceden por la vía ordinaria era elaborado por una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y luego elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley (art. 146 CE) . El proyecto de Estatuto por la vía del artículo 151 CE impone más dificultades:
- El Proyecto es elaborado por una Asamblea compuesta por los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones que conforman el territorio de la CA.
- Aprobado el Proyecto por la Asamblea de parlamentarios, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará, con el concurso de una delegación de la Asamblea, para su formulación definitiva.
- De alcanzarse el acuerdo, el texto será sometido a referéndum entre los votantes de las provincias interesadas.
- Si el Proyecto es aprobado en cada provincia por la mayoría de votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales para su aprobación mediante ley orgánica.
En cuanto a la naturaleza de los Estatutos de autonomía, el artículo 147.1 establece que los Estatutos son la norma institucional básica de la CA. El Estado los reconoce y ampara como parte integrante del ordenamiento jurídico estatal.
2.2. El sistema competencial y el sistema de fuentes
A) La distribución de competencias
Para que la autonomía sea real y efectiva es preciso que se dote a las Comunidades Autónomas de un conjunto de facultades y poderes distintos de los que puedan corresponder al Estado. Suelen distinguirse dos sistemas de distribución de competencias entre el Estado y los entes territoriales: el de distribución vertical, en virtud del cual las atribuciones sobre una misma materia se reparten entre el Estado y dichos entes; y el de distribución horizontal en el que se distinguen las materias de competencia estatal de aquellas que corresponden a los entes autonómicos.
En cuanto a las materias asumibles por las Comunidades Autónomas, el artículo 148.1 contiene una lista de materias sobre las que las Comunidades Autónomas, en virtud del principio de voluntariedad, podrán asumir competencias con las limitaciones del artículo 149.
El principal problema que suscita el artículo 149.1 es su referencia al concepto competencia exclusiva.
La estructura del art. 149.1 CE permite clasificar las materias exclusivas del Estado de la siguiente forma:
- Competencias exclusivas absolutas: sobre las cuales las Comunidades Autónomas no podrían asumir competencias ni por vía estatutaria ni a través del artículo 150 CE.
- Competencias exclusivas relativas: sobre las que se permite que las Comunidades Autónomas incidan sobre ellas por vía de sus Estatutos o por las vías del artículo 150 CE.
- Competencias compartidas: el Estado fija unas "normas básicas" y las Comunidades Autónomas desarrollan dichas bases.
- Competencias concurrentes: Estado y Comunidades Autónomas tienen competencias de la misma calidad (ej. en materia de Turismo).
La complejidad del art. 149.1 CE permite concluir que el ámbito reservado en exclusiva a la competencia estatal por el artículo 149.1 es de distinto alcance en cada materia.
B) La autonomía normativa de las Comunidades Autónomas. Las leyes autonómicas
Existe en el concepto de autonomía una competencia para la gestión de sus propios intereses mediante la adopción de normas propias. La regulación aplicable a las leyes y disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas es la contenida: a) en sus estatutos, b) en las leyes estatales que se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas, y c) en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes del Estado.
Según Alzaga Villaamil, las leyes autonómicas tienen la misma naturaleza y rango que las leyes ordinarias aprobadas por los órganos centrales del Estado, y en relación entre las leyes autonómicas y las estatales, rige el principio de competencia y no el de jerarquía.
Así, para la solución de conflictos normativos se conjugan dos principios reguladores de las relaciones internormativas:
- El principio de competencia, por el que se atiende a las materias asumidas por Estatuto.
- La prevalencia del Derecho Estatal en todo lo que no esté atribuido de forma exclusiva a las Comunidades Autónomas.
En las leyes autonómicas concurren ciertas singularidades:
- Traen causa directa de los Estatutos, y remota de la Constitución Española.
- Son leyes limitadas materialmente, territorialmente y por el interés general.
- Las leyes autonómicas pueden ser controladas por la jurisdicción ordinaria.
C) Las leyes del artículo 150 CE. El cierre del sistema y las características del régimen competencial
La Constitución Española permite que el Estado desplace hacia las Comunidades Autónomas facultades sobre materias de titularidad estatal que serán ejercidas por cesión o delegación del Estado (art. 150.1 y 2).
La legislación básica. La concurrencia legislativa a través de las leyes de bases
Los Estados compuestos que reconocen potestades legislativas a los distintos entes territoriales en que se estructuran, recogen la colaboración legislativa entre el Estado Central y los distintos territorios sobre ciertas materias.
La legislación básica pretende garantizar en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria e igualitaria, los intereses generales a partir del cual pueda cada CA introducir las peculiaridades que estime convenientes.
El artículo 150 de la Constitución Española
En virtud del art. 150.1 CE las Cortes Generales podrán atribuir a todas o alguna Comunidades Autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijadas en una ley estatal. Estas leyes marco son leyes estatales, potestativas para las Cortes Generales, en virtud de las que se puede modular la voluntad estatal sobre el grado de autonomía.
El art. 150.2 CE señala que el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante leyes de transferencia, facultades en materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia.
El art. 150.3 CE se refiere a un supuesto de intervención por parte del Estado a través de las leyes de armonización. Las leyes de armonización vienen a complementar, no a suplantar, las demás previsiones constitucionales. Si bien normalmente la armonización afectará a competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, no es contrario a la Constitución Española que las leyes de armonización sean utilizadas cuando en el caso de competencias compartidas, se aprecie que el sistema de distribución de competencias es insuficiente para evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas produzca una desarmonía contraria al interés general de la Nación (STC 76/1983).
A través de las leyes reconocidas en el art. 150 CE se atribuyen nuevas competencias o se modula el ejercicio de las ya asumidas.
Las cláusulas de cierre del artículo 149
El Tribunal Constitucional señala la disponibilidad de las Comunidades Autónomas de su correspondiente poder político de manera sintomática en la interpretación de las cláusulas de cierre contenidas en el art. 149 CE:
- La cláusula residual determina que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución Española podrán corresponder a las Comunidades Autónomas si fueron asumidas en sus Estatutos.
- La cláusula de prevalencia implica que la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto.
- La cláusula de supletoriedad reconoce que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.
La STC 118/1996 declaró que para dictar normas, el Estado precisa de un título competencial específico que las justifique, y la supletoriedad no lo es, por tanto, tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas puede producir normas meramente supletorias, pues tales normas constituyen una vulneración del orden constitucional de competencias.
Para la determinación de la delimitación competencial, habrá que estar, por tanto, a lo establecido en la Constitución Española, en el Estatuto de autonomía, así como al complejo de normas interpuestas que integran el parámetro de constitucionalidad.
De lo que podemos determinar que el sistema competencial está definido por las siguientes características:
- Es un régimen impreciso
- Es un sistema abierto (por el carácter dispositivo)
- La libre disponibilidad autonómica avoca cierta heterogeneidad.
- Es un régimen progresivo (por la posibilidad de aumentar la autonomía)
- Es un régimen de prevalencia estatal, pues el Estado puede alterar el esquema competencial.
