21.1. El artículo 97 de la Constitución

1.1. Análisis

El art. 97 CE abre el Título IV del texto constitucional, Del Gobierno y de la Administración, del siguiente modo: el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución Española y las Leyes.

El precepto distingue, entre dirección, función ejecutiva y potestad reglamentaria. La dirección, a su vez resulta diferenciada en diversos ámbitos y aspectos: dirección primero de la política, y aquí interior y exterior, después de la Administración, sea civil, sea militar, y finalmente de la defensa del Estado.

El art. 97 CE parece yuxtaponer dos perspectivas distintas, en vez de reducir todas estas diversas atribuciones constitucionales de funciones y competencias en favor del Gobierno a un solo concepto unitario o al menos articuladas en un sistema.

La primera perspectiva sería propia de la teoría jurídica clásica de las funciones del Estado, que distinguen entre la legislación, ejecución y jurisdicción, en ella se encuentra fácil acomodo la función ejecutiva.

La potestad reglamentaria, por su parte, es una de las que permiten a los órganos del Estado cumplir la función normativa que corresponde a éste. El art. 97 CE atribuiría al Gobierno, pues, el ejercicio de la función ejecutiva, y además dentro de la función de crear Derecho, la potestad de aprobar reglamentos, de acuerdo con la Constitución Española y las Leyes.

La segunda perspectiva procedería de la ciencia política, en la que desempeña un papel central la cuestión de la dirección política del Estado, el indiviso político de la doctrina italiana.

En resumen, la Constitución Española contempla separadamente, de un lado, el principio clásico de la división de poderes, encuadrado dentro del postulado del Estado de Derecho, y de otro, una nueva formulación adecuada a los análisis de la Ciencia política. Con arreglo al primer criterio de distinguirían legislación, ejecución y jurisdicción; con arreglo al segundo, la dirección, el control y la responsabilidad.

Las funciones legislativa, ejecutiva, y  judicial se corresponden con las formas típicas de acción del Estado delimitadas de acuerdo con la específica estructura de su actividad deducida del postulado del Estado de Derecho: el legislador aprueba normas generales, el ejecutivo adopta las medidas necesarias para asegurar su cumplimiento, la jurisdicción resuelve los conflictos que se le plantean ateniéndose a ellas.

No existe una correspondencia biunívoca entre órganos y funciones. Se han consolidado competencias en manos del Poder Legislativo, y al mismo tiempo, sabemos que no todas las normas son adoptadas por los Parlamentos.

Las competencias, son los concretos poderes habilitados para cada órgano concreto por el sistema jurídico; ellas le permiten atender a su función o a los fragmentos de función que le corresponden. Potestad, por su parte, es la competencia que incluye el poder jurídico necesario para que un órgano fije el contenido de la voluntad estatal y la imponga efectivamente.

Un órgano puede ejercer en exclusiva una función, pero también puede tener atribuidas sólo algunas de las potestades, que se inscriban en ella, o disponer de competencias concretas cuyo ejercicio se incordian en el cumplimiento de funciones diversas.

La potestad legislativa se atribuye a las Cortes Generales, y por eso el art. 97 CE atribuye al Gobierno el genérico ejercicio de la función ejecutiva.

La integración europea sustituye las decisiones de los Parlamentos nacionales por las de los Gobiernos de los Estados miembros, que actúan de manera coordenada y sin sujeción, a controles políticos precisos.

El postulado del Estado social, parece actuar en la misma dirección, corresponde a los poderes públicos la configuración de un orden social justo, el impulso del desarrollo económico y la prevención de los riesgos de todo género, social, económicos, financieros, ecológicos, tecnológicos, que los amenazan.

La crisis del Estado Social desde hace décadas, no provoca pérdidas de protagonismo del ejecutivo. Es cierto que la privatización de empresas, servicios y tareas hasta ahora de naturaleza pública desplaza la responsabilidad pública desde la gestión, que los Gobiernos asumían, hacía la regulación, labor que se considera teóricamente propia de los Parlamentos.

1.2. Una propuesta de síntesis

La dirección de la política que corresponde al Gobierno no sería, pues una esfera de competencias propias susceptibles de ser limitada con cierta autonomía, sino más bien una responsabilidad que se le atribuye en el desarrollo de las diversas modalidades de su actividad, determinadas en lo fundamental conforme a las categorías clásicas.