17.2. La estructura de las Cámaras

2.1. Introducción

En la Cortes Generales distinguimos, en el terreno estructural, tres planos:

  1. Una estructura bicameral, nuestro Parlamento lo componen el Congreso y el Senado.
  2. Los diversos órganos de gobierno de las Cámaras, la Mesa y su Presidente.
  3. Los órganos de trabajo o de actividad de las Asambleas, fundamentalmente el Pleno y las Comisiones.

Conviene destacar dos disposiciones constitucionales clave para los Reglamentos de las Cámaras:

  • Las Cámaras eligen a sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas (art. 72.2).
  • Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones (art. 75.1).

2.2. Órganos de dirección y de gobierno interno

La Constitución Española sólo reconoce dos en cada Cámara, la Mesa y su Presidente. Los Reglamentos de las Cámaras introducen un tercero, aunque sin especificar sus funciones, que es la llamada Junta de Portavoces. Este último es reflejo del régimen partidocrático que de facto impera en nuestro sistema parlamentario.

A) El Presidente

Es un órgano unipersonal de Gobierno de su Cámara. El Presidente es un miembro, el más destacado de su Mesa, la Constitución Española lo menciona en el art. 72.2.

Los Reglamentos de las Cámaras reconocen estas funciones a los Presidentes:

  • Presidir, dirigir y coordinar la acción de la Mesa.
  • Ostentar la representación de la Cámara.
  • Asegurar la buena marcha de los trabajos, dirigir los debates y mantener el orden de los mismos.
  • Interpretar y hacer cumplir el Reglamento de la Cámara.
  • Suplir lagunas reglamentarias, mediante resoluciones de carácter general, de acuerdo con el parecer de la Mesa.

La elección de los presidentes del Congreso y del Senado se lleva a cabo por el sistema electoral mayoritario puro, o en su caso a dos vueltas, por lo que en consecuencia, si el partido que gobierna goza de mayoría absoluta en la Cámara de que se trate, ocupa la butaca de la Presidencia un miembro de la mayoría que respalda al Gobierno.

B) Las Mesas

Órgano colegiado que acostumbra a existir en todas las asambleas parlamentarias, aunque con distinto haz de facultades y, desde luego, rotulado con muy diversos nombres. Según el maestro Duguit, "conjunto de miembros designados por cada una de las Cámaras para dirigir sus trabajos".

Según la autora, estamos ante un órgano institucional que rige los quehaceres de la asamblea velando por su independencia.

La Mesa del Congreso se configura por el Presidente, cuatro Vicepresidentes, cuatro Secretarios, el letrado Secretario general. La Mesa del Senado tiene la misma composición, con dos salvedades: sus Vicepresidentes son solo dos y el miembro técnico se denomina Letrado Mayor.

La elección de sus miembros corresponde a la propia Cámara (art. 72.2 CE) , que por disposición de sus Reglamentos se lleva a cabo conforme a un sistema mayoritario corregido.

Funciones propias de las Mesas:

  • Organizar el trabajo y el régimen y gobierno interiores de la Cámara.
  • Elaborar el proyecto de Presupuestos y, una vez aprobado por el Pleno de la Cámara, controlar su ejecución.
  • Ordenar los gastos de la Cámara.
  • Calificar con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de índole parlamentaria, declarar su admisibilidad y decidir su tramitación.
  • Programar las líneas generales de actuación de la Cámara, fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones, oída previamente la Junta de Portavoces.

2.3. Órganos de actividad de las Cámaras

El art. 75.1 consagra la distinción entre Pleno y Comisiones, como órganos de trabajo de las Cámaras.

A) El Pleno

Es en una Cámara el órgano formado por la totalidad de sus miembros. El Pleno aparece hoy en día, ante los ciudadanos, como el órgano de la Cámara dotado de mayor legitimidad, por ser el más representativo, puesto que hasta la más menuda fuerza política tiene representación en él, como por ser el más solemne y aquél cuya actividad tiene, en principio, mayor publicidad. Las sesiones plenarias de las Cámaras son públicas.

El art. 67.3 establece que las reuniones de parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras y no podrán ejercer sus funciones ni ostentar sus privilegios.

Tanto el Pleno como las Comisiones, son órganos de trabajo que precisan ser convocados debidamente y gozar del preceptivo quorúm para considerarse debidamente constituidos.

B) Las Comisiones

Son expresión del principio de división del trabajo, que aunque a veces se vincula a los orígenes de la revolución industrial, en verdad es antiquísimo y así podemos recordar por Platón como un axioma básico sobre el que asentar la estructura funcional de su República.

Hoy las Comisiones Parlamentarias consisten en reuniones formales y restringidas de un determinado número de Diputados o Senadores, a fin de llevar a cabo una labor de instrucción o preparación de las decisiones a adoptar por los Plenos, de conocer y debatir en profundidad las distintas leyes y asuntos que requieren la aprobación de los órganos plenarios de las Cámaras, presentando a estos una propuesta sobre cada uno de ellos, también asumen capacidad decisoria en ciertos casos, entre los que destacan aquéllos en que proceden a la discusión y aprobación directa de proyectos legislativos, sin la ulterior intervención del Pleno.

En la práctica parlamentaria hay dos tipos de Comisiones:

  1. Las Comisiones permanentes: de vida estable, con independencia de los temas que en cada momento aborden. Las más relevantes son las legislativas, conviven otras de diversa naturaleza, relacionadas con asuntos propios de la Cámara. Abarcan más de un ministerio. Actualmente son diecisiete. Las Cámaras podrán delegar en ellas la aprobación de proyectos o proposiciones de ley.
  2. Las Comisiones especiales: formadas en función del estudio o discusión de un asunto concreto, de modo que se extinguen al cumplir su fin, presididas por el principio de ocasionalidad.

La designación de los miembros de las Comisiones se lleva a cabo libremente por los Grupos Parlamentarios que configuran la Cámara, sin intervención de los órganos de Gobierno de la misma.

El número de comisionados que corresponde a cada Grupo se establece en función al criterio de la proporcionalidad, es decir, según la importancia numérica de cada uno de ellos, por la Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces. Los miembros del Gobierno podrán asistir a las reuniones de las Comisiones, con voz; sólo dispondrán de voto en aquellas Comisiones de las que eventualmente sean miembros.

La dirección de los trabajos de la Comisión se asume por la Mesa, que a su vez encabeza un Presidente.

De ordinario, pueden presenciar los debates los representantes de los medios de comunicación debidamente acreditados.

El número de miembros de una Comisión varía en función de ciertas circunstancias, pero por lo general se sitúa entre 25 y 40.

Cuando una Comisión alcanza la cuota de unos veinte miembros se convierte en inoperante y ha de elegir en su seno un subcomité, los Reglamentos prevén la figura de la Ponencia, que es un subcomité de estructura plural pero más reducida, cuyos integrantes no pueden pertenecer a un sólo Grupo.

Las sesiones de la Ponencia son secretas y de reducido número de componentes. Esto les permite a los ponentes, dialogar con confianza acerca de las enmiendas, en pro de un acuerdo.

De lo anterior se deduce que la mayor parte de los trabajos parlamentarios y, desde luego, los de índole legislativa se desenvuelven en tres escalones: Ponencia, Comisiones y Pleno.

2.4. La Diputación Permanente

A) Concepto

La vida de las Cámaras conoce períodos de actividad y otros de paréntesis.

Los periodos ordinarios de sesiones, son dos al año: el primero de febrero a junio, y el segundo, de septiembre a diciembre. Quedan dos épocas vacacionales, enero y julio y agosto, en los que las Cámaras no se reúnen con carácter ordinario.

De otro lado, cuando expira el mandato de las Cámaras, bien por agotamiento de su término cuatrienal, bien porque media una disolución anticipada de las mismas, se produce otra situación de interregno hasta que se constituyan las nuevas Cortes.

Durante los paréntesis, las Cámaras pueden seguir desempeñando ciertas funciones, conforme prevé el art. 78 CE, en cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de 21 miembros que representarán a los Grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica.

La Diputación Permanente se encuentra unida al Pleno de la Cámara por una relación especial de suplencia orgánica, y además se diferencia de las Comisiones parlamentarias por la especial permanencia que es inherente a su razón de ser.

B) Antecedentes históricos

Sólo dos Constituciones españolas recogen la figura de la Diputación Permanente. Primero la Constitución Española-1812, que, en sus arts. 157 a 160, atribuye a la Diputación Permanente como primera facultad el velar sobre la observación de la Constitución y de las leyes, para dar cuenta a las próximas Cortes de las infracciones que hayan notado.

La segunda la Constitución Española-1931 (art. 62) que encomendaba a esta institución el desempeño de cuatro facultades muy precisas, y fue específicamente contemplado por los constituyentes de 1977/78.

C) Regulación constitucional

Siguiendo a Alonso de Antonio, podemos describir como rasgos característicos de la Diputación Permanente:

  1. Su origen constitucional;
  2. Su procedencia parlamentaria;
  3. Su limitación temporal; y
  4. El disfrute de sustantividad competencial.

Respecto de las funciones propias de las Diputaciones Permanentes, de conformidad con lo previsto en el art. 78.2, le corresponde adoptar la iniciativa de reunir las Cámaras en sesión extraordinaria, según establece el art. 73.2 CE y velar por los poderes de la Cámara respectivamente, cuando ésta no se encuentre reunida. Esta función puede superponerse con la convocatoria extraordinaria de la Cámara, pero se extiende a la posible intervención de la Diputación Permanente en los asuntos que exigen la presencia de las Cámaras. En el caso de la Diputación Permanente del Congreso asume la facultad que corresponde, conforme al art. 86 CE, al Pleno de la Cámara, respecto de los Decretos-leyes; de igual forma, si disuelto el Congreso su mandato, se produjeran alguna de las situaciones que dan lugar a los estados de alarma, de excepción y de sitio, conforme a lo previsto en el art. 116.5 CE, las competencias del Congreso serán asumidas también por aquéllas.

Respecto a la continuidad de la Diputación Permanente, el art. 78.3 CE dispone que expirando el mandato de las Cámaras, las Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales.

La Diputación Permanente tiene obligación de informar y rendir cuentas, por lo que, ante la Cámara correspondiente debidamente reunida, dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones.