13.2. El Rey y el Gobierno

El doctrinarismo, construyó las instituciones políticas de la entonces llamada Constitución interna, sobre dos pilares, Corona y Cortes Generales. El Gobierno necesitaba la confianza de las Cortes Generales y del Rey.

Durante la vida de la Constitución Española-1876 fueron excepcionales las crisis de gobierno provocadas por la falta de respaldo parlamentario al mismo y fue normal que los gobiernos cayesen por indicación del Monarca, esto iba seguido de designación por el Rey de un nuevo Presidente del Consejo de Ministros del partido de la oposición al que daba el correspondiente Decreto de disolución de las Cámaras, que permitía fraguar una mayoría alternativa, se comprende que el principio de la doble confianza, era pieza clave del manejo por el Rey de la célebre política del turno.

La Constitución Española parece querer cortar toda identificación del Rey con el poder ejecutivo y con los órganos del Gobierno que lo ejercen.

2.1. La designación y el cese del Gobierno

A) Proponer el candidato a Presidente del Gobierno

La facultad que prevé el art. 62.d, en relación con el 99.1 de nuestra Ley de leyes aun concediendo en principio un margen de libertad al Rey para formular al Congreso de los Diputados la propuesta del candidato que juzgue más pertinente a la Presidencia del Gobierno, esta muy condicionada por requisitos de jure y de fato.

Nuestra Monarquía es parlamentaria y al necesitar al candidato propuesto por el Rey la confianza del Congreso de los Diputados, no puede el Rey de facto pensar en respaldar un candidato que no pueda gozar al menos de mayoría simple en la Cámara baja. Luego el contenido de esta facultad regia está en última instancia condicionado por el sistema parlamentario y los partidos.

Ahora bien, aunque nuestro sistema de partidos esté hoy presidido por una clara bipolaridad, no es un sistema bipartidista; en consecuencia no son descartables las situaciones postelectotales en que no haya una mayoría clara para respaldar un Gobierno. En todo caso el poder arbitral del Rey en estos supuestos puede también ser más teórico que práctico, puesto que los dirigentes de los partidos tenderán a configurar coaliciones, pactos de legislatura, apoyos más o menos condicionados por unos partidos al gobierno de otro...al margen de la voluntad regia y darle al Rey el nombre del candidato que hayan convenido, imposible de desoír en la práctica por el Rey.

Es factible pero será difícil que se produzca en la práctica, el caso en que sea imposible construir entre los líderes de los partidos un entendimiento para apoyar a un candidato a la Presidencia del Gobierno y en que, sin embargo, pueda el Rey acto seguido arbitrar y sugerir un candidato capaz de catolizar el apoyo de una mayoría del Congreso. En todo caso se deriva el que el Rey ha de evitar desoír el criterio de los partidos mayoritarios, legitimados democráticamente tras las últimas elecciones generales y adentrarse en iniciativas personales huérfanas de respaldo, que pudieran abocar al supuesto que prevé el apartado 5 del art. 99.

El Rey tiene, a la hora de proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno a un Congreso carente de mayoría absoluta, una función arbitral que, en la práctica, es verdaderamente operativa tan solo en los raros casos en que pueda el Monarca arbitrar una fórmula válida, que sin su impulso los partidos no puedan alcanzar. El Rey tiene la necesidad, de permanecer por encima de los entresijos de la política partidaria, deberá actuar de forma más cauta y menos enérgica a como lo hacen los Presidentes de la República.

Casos en los que el Rey debe proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno al Congreso de los Diputados:

  1. Tras la celebración de elecciones generales.
  2. En los casos de pérdida de la confianza parlamentaria, por negación de un voto de confianza.
  3. Por dimisión del Presidente del Gobierno.
  4. Tras el fallecimiento del Presidente del Gobierno.

B) Nombrar al Presidente del Gobierno y poner fin a sus funciones

Una vez que el candidato propuesto por el Rey haya obtenido la investidura del Congreso de los Diputados (art. 99.2 a 4) o que en el Congreso haya prosperado un voto de censura, que siempre incluirá un candidato a Presidente del Gobierno, el Rey procederá al nombramiento del Presidente del Gobierno, en los términos previstos en la Constitución Española (art. 62.d). Es éste un acto al que el Monarca viene constitucionalmente obligado. El refrendo de este nombramiento corresponde al Presidente del Congreso, por previsión explícita del art. 64.1.

El cese del Presidente del Gobierno, la pérdida de la confianza del Congreso, su dimisión o fallecimiento, se deben formalizar por RD firmado por el Rey y refrendado por el Presidente del Gobierno saliente, con la obvia excepción del fallecimiento en que el refrendo corresponde al Vicepresidente del Gobierno de existir este.

C) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente

En una Monarquía parlamentaria, el Rey nombra pero no elige.

La iniciativa y la responsabilidad de estos nombramientos le corresponde al Presidente del Gobierno, una vez investido por el Congreso, conforme a nuestro sistema constitucional.

2.2. Otras funciones del Rey respecto del Gobierno

A) Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros

El Rey como todos los españoles tiene derecho a ser informado de todos los asuntos de Estado.

El art. 62 es novedoso en nuestra Constitución sobre quienes deben informar al Rey. Amparándonos en el modelo británico, el Rey debe ser informado por el Presidente del Gobierno, salvo en aquellos casos en que preside el Consejo. Astarloa y Lafuentes, permiten que amén del Presidente del Gobierno, muchos otros responsables de la vida política, incluidos los líderes de los partidos de la oposición, faciliten información al Rey sobre asuntos de Estado.

Otra cuestión delicada es qué debe entenderse por ser informado de los asuntos de Estado (art. 62.g). Los Constituyentes no niegan al Rey el derecho que tienen todos los españoles ha ser informados por cualquier medio de información, pero lo que establecieron en el art. 62.g, fue su derecho a estar debidamente informado no de cualquier cuestión pública ni aún política, en el sentido lato de esta expresión, sino específicamente de los asuntos de Estado. Lo que importa es retener que la Constitución Española no establece un derecho de Rey a ser informado de la pequeña política, al margen de la cual piensa que debe permanecer siempre el Monarca.

El apartado g del art. 62 prevé que el Rey puede presidir las Sesiones del Consejo de Ministros y presidir, a estos efectos, las sesiones de Consejo de Ministros, cuando lo estimen oportuno, a petición del Presidente del Gobierno.

La posibilidad de presidir el Consejo de Ministros se limita a ser informado y no para dirigir las deliberaciones o para participar en las mismas, y aún menos para involucrarse en los acuerdos que se adopten. Lo que si podrá el Rey en estas sesiones es preguntar a los miembros del Gobierno y aún advertir, animar o ser consultado.

B) Expedir los decretos acordados en Consejo de Ministros, nombramientos de empleos civiles y militares, y otorgamiento de honores y distinciones

El apartado f del art. 62 CE incluye dos incisos.

La facultad de expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, la encontramos en la  totalidad de las Constituciones monárquicas españolas del siglo XIX, con la excepción de la de 1869. En ella se refería a expedir los decretos, reglamentos e instituciones que sean conducentes para la ejecución de las leyes, frente a la cual la vigente resulta de una mayor parquedad, que quizás es significativa de la preocupación de nuestros últimos constituyentes por reducir las funciones regias incluso en un terreno como éste, donde el Rey era el titular del Poder Ejecutivo.

El artículo de la Constitución Española que nos ocupa menciona con exactitud al Consejo de Ministros y no al Gobierno, ya que el acuerdo de los decretos compete al Gobierno reunido en Consejo de Ministros.

La cuestión doctrinal más interesante es la de si el Rey viene obligado en todo caso a la expedición de los decretos, se han defendido tres tesis:

  1. Sánchez Agesta: Cabe considerar las situaciones políticas de hecho en que el Rey ponga objeciones graves a la firma de un Decreto con un fundamento en la Constitución Española, que pudiera determinar de hecho la dimisión del Gobierno.
  2. La mayor parte de la doctrina sostiene que el Rey viene obligado a la expedición de los decretos, máxime por que tal expedición no pasa de ser una formalidad, para que los decretos aprobados en el Consejo de Ministros entren en vigor. El art. 97 CE establece que el Gobierno establece la potestad reglamentaria.
  3. Nosotros afirmamos que el Rey no puede adentrarse a juzgar si el contenido de la disposición que se le pasa a la firma vulnera normas superiores del ordenamiento jurídico, bien por transferir una ley, de un rango superior a un decreto, bien por contravenir la propia Constitución Española. El Rey sólo podrá negar su firma a un decreto si el mismo no ha sido acordado en Consejo de Ministro, por la razón de que, la presunta norma carecía de tal rango normativo y porque este requisito viene recogido en el apartado f del art. 62 CE.

Entre los Reales Decretos encontramos una categoría que se caracteriza por tratarse de actos del Rey, que no están precedidos por una aprobación en el Consejo de Ministros:

  • Nombramiento y cese del Presidente del Gobierno.
  • La convocatoria de las Cortes.
  • La disolución de las mismas Cortes.
  • El nombramiento y cese de los miembros de la Casa del Rey.

La segunda vertiente, heredada de la historia, afecta a las condecoraciones y a los títulos nobiliarios. Es materia regulada por la Ley y en la que la firma del Rey no puede faltar, pero en la práctica lo hace Menendez Rexach que es admisible que el Rey sugiera algún nombre a la hora de otorgar alguna condecoración o distinción de análoga naturaleza y esto encaja con su función simbólica y representativa, con su condición de dignified part de la Constitución en el sentido de Bagahot.

El Tribunal Constitucional al amparo del apartado f del art. 62 declara que la posesión de un Título nobiliario es un hecho admitido por nuestro ordenamiento jurídico, que ampara constitucionalmente su concesión por el Rey a cualquier ciudadano español, como acto de gracia o merced, con arreglo a las leyes que contienen norma sobre su rehabilitación, transmisión y caducidad, así contra su usurpación.

El Tribunal Constitucional insiste que el Título nobiliario no es más que eso, una preeminencia de honor, cuya esencia se agota en su existencia, habiendo dejado de representar una condición jurídica estamental y privilegiada.

Los títulos son hoy una modalidad de condecoraciones con las que se honra al destinatario, de forma que sus herederos puedan disfrutar de esa distinción meramente formal.

C) El mando supremo de las Fuerzas Armadas

La comandancia militar del Rey está asumida por éste con especial énfasis y dedicación, y que en realidad de fondo se corresponda por el legislador ordinario con iniciativas como la de atribuir al Monarca la presidencia de la Junta de Defensa Nacional, en el art. 9.1 de la LO 1/1984, de 5 de enero, que a su vez configura a esta junta como un órgano superior asesor y consultivo del Gobierno en materia de Defensa Nacional, que podrá asesorar a su Majestad el Rey y al Presidente del Gobierno.

D) Acreditar a los embajadores y otros representantes diplomáticos

El Rey asume la más alta representación del estado español en las relaciones internacionales (art. 56), en tal condición la Constitución Española le atribuye la facultad de recibir a los representantes extranjeros en España y donde los embajadores extranjeros en España presentan sus cartas credenciales ante el Rey, tras ser portados a Palacio en carroza con la pompa y el boato que estableció la Corte española cuando nuestra Monarquía era la primera del mundo. Aún hoy esta ceremonia se celebra en Madrid.

El Rey acredita a los embajadores y otros representantes diplomáticos, que se compatibiliza con que el art. 97 atribuya al Gobierno la dirección de la política exterior del Estado. Corresponde al Gobierno nombrar a los embajadores y otros representantes diplomáticos, cuyas cartas credenciales serán firmadas por el Rey.

E) Otras funciones

Al Rey corresponde convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución entre los que se encuentra el supuesto de referéndum potestativo acerca de decisiones políticas de especial transcendencia en que la iniciativa, en forma de propuesta, corresponde exclusivamente al Presidente del Gobierno y que es convocado por el Rey previa autorización del Congreso de los Diputados (art. 92 CE) . Hay otras modalidades de Referéndum a convocar por el Rey, como el de la reforma Constitucional a que se refieren los arts. 167.3 y 168.3 CE.

Atribuye también la Constitución al Rey el alto Patronazgo de las Reales Academias. Las academias se han considerado siempre reales porque fueron fundadas en el siglo XVIII por nuestros Monarcas.