29.1. Los conflictos de competencia

1.1. Introducción

El art. 161.1 CE dispone que el TC es competente para conocer: "De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de las de éstas entre sí"; y añade que también lo será respecto de las demás materias atribuidas por la Constitución Española o las leyes orgánicas.

En su desarrollo legislativo, el art. 59 LOTC establece que:

1. El Tribunal Constitucional entenderá de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución Española, los Estatutos de Autonomía o las leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas y que opongan:
   1. Al Estado con una o más Comunidades Autónomas.
   2. A dos o más Comunidades Autónomas entre sí.
   3. Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial; o a cualquiera de estos entre sí.
2. El Tribunal Constitucional entenderá también de los conflictos en defensa de la autonomía local que planteen los municipios y provincias frente al Estado o a una CA".

En nuestro sistema constitucional, se concibe al TC como Tribunal de conflictos en una doble faceta:

1. El control de la división vertical del Poder:
   • Los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí.
   • Los conflictos en defensa de la autonomía local.
2. El control de la división horizontal del poder:
   • Los conflictos de atribuciones entre altos órganos constitucionales del Estado.

1.2. Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí

En la práctica es hoy la función más importante de cuantas tiene asignadas el TC, ya que son conflictos delicados que pueden llegar a afectar a la línea de flotación de nuestro Estado autonómico.

El Tribunal Constitucional, al resolver los diversos conflictos, lejos de sentenciar en forma casuística, ha procurado hacerlo en el seno de una doctrina sobre el Estado compuesto autonómico, que el mismo ha elaborado.

Pese a que en el fondo, se trata de dos modalidades de conflictos bien diferentes, la LOTC las somete a una regulación común.

En los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, el objeto cuestionado pueden ser las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas o la omisión de tales disposiciones, resoluciones o actos.

Estos conflictos se pueden concretar en forma positiva o negativa.

A) El conflicto positivo

Es el proceso conflictual más importante, por el número de suscitados y por la relevancia de la doctrina jurisprudencia a que ha dado lugar.

Este conflicto puede formalizarse cuando el Gobierno considere que una disposición o una resolución de una CA no respeta el orden de competencia establecido en la Constitución Española, en los Estatutos de Autonomía o en las leyes orgánicas correspondientes (art. 62 LOTC) , bien si es el órgano ejecutivo superior de una CA el que estima que una disposición, resolución o acto de otra CA o del Estado no respeta dicho orden competencial, y siempre que afecte a su propio ámbito, en cuyo caso requerirá a aquélla o a éste para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión.

Su ultima ratio es garantizar el respeto al bloque de constitucionalidad y consiguientemente el orden jurídicamente establecido de competencias.

B) El conflicto negativo

Los conflictos negativos de competencias son residuales y no responden a la misma lógica subyacente que los conflictos positivos, como se desprende del dato de que frente a la actitud omisiva del Estado no se reconoce legitimación activa a las Comunidades Autónomas. La legitimación es así un dato crucial para comprender la distancia que separa al conflicto positivo del negativo y para entender la razón de ser de éste.

Pues bien, desde el ángulo de la legitimación activa, el conflicto negativo invita a distinguir dos subtipos:

1. El conflicto negativo instado por persona física o jurídica.
2. El conflicto negativo instado por el Gobierno.

1.3. Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado

De la regulación por la LOTC de estos conflictos hemos de subrayar:

• Objetos de los conflictos: viene en el art. 59.1 LOTC.
• Legitimación: la habilitación procesal activa y pasiva para ser parte en estos conflictos se limita a Gobierno, Congreso, Senado y Consejo General del Poder Judicial.
• Tramitación: se inicia mediante requerimiento del Pleno del órgano actor al otro órgano cuya decisión, en opinión del primero, suponga asunción indebida de atribuciones, solicitándole que la revoque.
• La sentencia: el art. 75.2 LOTC dispone que la sentencia del TC determinará a qué órgano corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas y declarará nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos.
• Un caso singular: el art. 8 LOTCu establece que serán resueltos por el TC los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas.

1.4. Los conflictos en defensa de la autonomía local

La ampliación del ámbito de los conflictos constitucionales que contemplan la LOTC, para incluir los conflictos en defensa de la autonomía local, hace ya más de una década, se debió tanto a la presión de municipios y provincias, como a un amplio debate doctrinal, que encontraba su punto de apoyo en el art. 137 CE, que incluye en la organización territorial del Estado a los municipios y provincias, que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

La auténtica naturaleza jurídica de estos nuevos conflictos en defensa de la autonomía local, es la de un nuevo recurso directo contra leyes, o si se prefiere, una modalidad adicional del control abstracto de normas, aunque en este caso por un motivo tasado y limitado a la defensa de la garantía institucional de la autonomía local.

Podrán dar lugar al planteamiento de los conflictos en defensa de la autonomía local normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada.

La legitimación activa se reconoce al municipio o provincia que sea destinatario único de la ley o un número de municipios o provincias que supongan unos determinados porcentajes en el ámbito territorial de aplicación de la ley.