El ciclo presupuestario

Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional división de poderes, propia de los regímenes liberales democráticos. De esta forma, diferenciamos las siguientes fases:

1. Elaboración: atribuida al poder ejecutivo.
2. Discusión y aprobación: asignada al legislativo.
3. Ejecución: corresponde al ejecutivo.
4. Control: encomendada al poder judicial, pues se lleva a cabo a través del Tribunal de Cuentas.

3.1. La fase de elaboración

La iniciativa parte del Gobierno, quien atribuye la responsabilidad de la confección del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economía y Hacienda.

En cuanto al proceso de elaboración, son elementos fundamentales:

• Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los presupuestos. Estas estimaciones se recogen en un cuadro macroeconómico que refleja: el nivel de renta, empleo, tasa de inflación y tipos de interés. La recaudación de impuestos depende de la actividad económica y que determinados gastos públicos, como las prestaciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de las Administraciones Públicas o el pago de intereses de la deuda, están íntimamente relacionadas con las variables macroeconómicas citadas.
• Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, que tienen que establecer un orden de prioridades, pues casi siempre exceden de las posibilidades de los ingresos públicos. En este proceso juegan un papel clave las técnicas de evaluación de proyectos.
• Las estimaciones de ingresos, que dependen de la evolución económica general y, también, de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta, además, que las pérdidas de recaudación causadas por estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto.

Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisión a las Cortes Generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, se remite al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan:

1. Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos.
2. El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que se incorpora las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos.

3.2. Fase de discusión y aprobación

El funcionamiento de los sistemas democráticos, especialmente a partir del final de la II Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan el papel que hoy cumple el poder legislativo en el proceso presupuestario. A saber:

• la preponderancia que hoy ostenta el poder ejecutivo en todo el proceso político de la elaboración de los PGE; y,
• La actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de ley de Presupuestos, pues de estar muy preocupados por el excesivo gasto público, y por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a convertirse en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad electoral de tales decisiones.

Jurídicamente, las restricciones a la capacidad de decisión de los parlamentos aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de tramitación de este tipo de leyes:

1. La limitación del derecho de enmienda parlamentaria: según el art. 134.6 CE, toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del Gobierno, para ser tramitada.
2. La prórroga automática del presupuesto, aparece reflejada en el art. 134.4 CE, tiene una lógica evidente pues no puede paralizarse la actividad financiera del Estado mientras se aprueba la Ley de Presupuestos.

Resulta muy discutible que estas dos instituciones jurídicas tengan, en la práctica, el calado que se les ha atribuido. En el caso de la limitación del derecho de enmienda, es más relevante la cuestión de si el grupo político que sustenta al gobierno dispone o no de mayoría absoluta. Si tiene mayoría absoluta no hace falta usar la facultad del ejecutivo. Si no tiene la mayoría absoluta, los grupos políticos que contribuyan a la estabilidad del ejecutivo negociarán las enmiendas necesarias para darle su confianza.

En cuanto a la prórroga del presupuesto por rechazo del Parlamento, implica una retirada implícita de la confianza en el ejecutivo y que debería abocar a la convocatoria de nuevas elecciones generales.

3.3. La fase de ejecución

Una vez que la ley de presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su aplicación. De ahí que la ejecución presupuestaria no sea más que la actividad de la Administración dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto.

¿Cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurídica? En lo que se refiere a los gastos debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público. Ello supone que no hay ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de créditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se había hecho previsión ninguna y, en este supuesto, se denominan créditos extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente, se debe aprobar mediante ley.

En cuanto a la vinculación del ejecutivo con la previsión de los ingresos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no sólo, los de carácter tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de deuda pública). En el caso de los ingresos ordinarios, el presupuesto señala una estimación de los ingresos por percibir a través de esta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen una cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los ingresos extraordinarios el Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo y, lógicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel máximo; pero superarlo, exige autorización del legislativo a través de proyecto de ley.

Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo presupuestario se ha modificado con motivo de la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en el año 2001.

3.4. La fase de control

En esta última fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos tipos de instituciones con finalidades diversas: control interno y control externo parlamentario.

El control interno de la propia Administración, tiene por finalidad garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos. Al margen de que cada dependencia ministerial o cada sección de la Administración lleven a cabo las comprobaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, productividad, realización de actividades…, existe un control desarrollado por órganos de la propia Administración, pero externos al centro de gasto concreto. Así la, Intervención General de la Administración del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido económico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecución del presupuesto: si hay un registro exacto de las cuantías, si se ha seguido el procedimiento adecuado, etc.

El control externo parlamentario trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias, es decir, si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el Parlamento. Esta tarea es extraordinariamente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta función en un órgano especializado el Tribunal de Cuentas regulado en el art. 136 CE donde establece que esta institución:

• Es el órgano supremo fiscalizador de las cuestas y gestión económica del sector público.
• TCu depende de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de éstas.
• Su misión es comprobar las cuentas del Estado.
• Debe remitir a las Cortes un informe anual (comunica las infracciones o responsabilidades en las que haya incurrido, en su caso).
• Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados.

Así pues, las funciones propias del Tribunal de Cuentas son la fiscalización de las cuentas del Estado y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. En el Tribunal de Cuentas existe la Sección de Fiscalización y la Sección de Enjuiciamiento que se regulan en LOTCu 3/1982.

¿El control del Tribunal de Cuentas es eficaz en la ejecución presupuestaria desarrollada por el Gobierno?

Las implicaciones políticas de una crítica del Tribunal de Cuentas a la gestión realizada pueden ser irrelevantes en la práctica. Ello sugiere la necesidad de dotar a este órgano de los medios adecuados para desarrollar su función de una forma lo más ágil posible.