Los ingresos extraordinarios

7.1. La deuda pública: el problema de la carga de la deuda y de la sostenibilidad de la deuda pública

La deuda pública es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado. Este tipo de ingreso plantea dos grandes cuestiones:

1. Sobre quien recae la carga de la deuda.
2. La sostenibilidad de la deuda pública.

La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identificar quién soporta los costes cuando el sector público no financia sus gastos con impuestos sino que procede a emitir deuda pública. Así pues, se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre generaciones futuras. Esta cuestión se hace más compleja al presentar dos problemas terminológicos:

1. Qué debemos entender por generación. Debemos definir generación futura al conjunto de individuos que no estaban presentes cuando el sector público decide emitir la deuda pública y que, por tanto, no podían prestar su consentimiento a esta operación financiera.
2. Cómo debemos entender el concepto de carga de la deuda.

Tres acepciones:

1. Como los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto público que se financia con deuda pública.
2. Como la reducción del consumo privado producida por el endeudamiento público.
3. Como la disminución en la utilidad, a lo largo de la vida de una generación, causada por la decisión de financiar el gasto público con deuda en lugar de con impuestos.

De forma resumida las distintas posiciones mantenidas por los economistas al plantear este tema, cuatro teorías:

1. Los clásicos
   • consideraban la deuda pública de un modo negativo. Igual que cuando un padre de familia deja deudas ésta trasladando hacia sus herederos la carga de su consumo presente, del mismo modo un gobierno que emite deuda está trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. Además, puede contribuir, la deuda pública, a un mayor despilfarro en el gasto público.
2. Los keynesianos
   • no se oponen a déficit público como un instrumento de política fiscal, y para abordar el problema de la carga de la deuda recurren a un planteamiento ya defendido por el mercantilismo. La esencia de la argumentación es que no existe equivalencia alguna entre deuda pública y privada. Cuando el sector público emite duda dentro del país tenemos una deuda con nosotros mismos, el único efecto es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce el nivel de consumo. En todo caso de producirse algún tipo de carga por la emisión de deuda, ésta recae sobre la generación presente que hará un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los títulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior la generación presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos ajenos, sin renunciar a los propios.
3. Buchanan.
   1. La cuestión clave es que por carga de la deuda se entiende el sacrificio realizado, en términos de utilidad, por la generación presente o la futura. En tal sentido no puede afirmarse que quien adquiere títulos de deuda sufran sacrificio alguno. Su decisión es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habrían destinado su ahorro a la adquisición de otros activos financieros. En cambio las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrán que pagar los intereses y la amortización, o se verán obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones públicas con la misma finalidad.
4. La nueva macroeconomía clásica,
   • plantea numerosas dudas sobre la traslación de la carga de la deuda pública a las generaciones futuras.
   • En este sentido, un trabajo de Robert Barro plantea la cuestión de si puede hablarse de transferencias de carga, cuando la generación presente goza de previsión perfecta y se preocupa, además del bienestar de sus herederos. En el Barro la generación actual sabe que la emisión de la deuda supone, en principio, una carga para la futura generación, que se traducirá en un mayor nivel de impuestos, así que, incrementaran su ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medios suficientes para hacer frente a ese mayor esfuerzo en términos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generación actual. Esta hipótesis ha sido denominada teorema ricardiano de la equivalencia, el propio autor desechó la misma por el excesivo número de circunstancias en las que sería válida.
   • Para valorar adecuadamente la hipótesis de Barro, su análisis olvida los aspectos de crecimiento de la economía y de sostenibilidad de la deuda. La evolución a lo largo del tiempo de la ratio deuda/renta depende de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de interés del mercado, de tal modo, que puede ocurrir que, aún teniendo el sector público un déficit primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En esas circunstancias, ni la generación actual sufre la carga de la deuda, ni tampoco la futura se enfrentará a impuestos mayores. La ratio entre deuda y renta nacional puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de interés al que emitan los títulos. Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que si disminuye se afirma que la deuda es sostenible. La sostenibilidad de la deuda depende de la siguiente expresión:
     • α = d + e₀ (r - g_Y)
   • donde d es la relación entre el déficit primario del sector público y el Producto Interior Bruto, e₀ es el nivel de deuda acumulada sobre el Producto Interior Bruto, r es el tipo de interés en el mercado y g_Y la tasa de crecimiento de la economía. Si α > 0 la deuda sigue una senda explosiva, mientras que en el caso contrario, la deuda es sostenible.

7.2. La venta de patrimonio público

En las modernas economías de mercado, se puede observar fácilmente la tendencia del sector público a vender su participación en empresas rentables, en un proceso de privatización. Tal fenómeno se ha intentado relacionar con la búsqueda de nuevas formas de financiación extraordinaria para el sector público y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la superioridad de este procedimiento sobre la emisión de la deuda pública.

¿Hasta qué punto son diferentes como medio de financiación la emisión de deuda pública y la venta de patrimonio público?

Podemos considerar, con matices, que privatizar empresas públicas es equivalente a emitir nueva deuda. Esta conclusión nos parece indudable porque si el sector público emite deuda está incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas está enajenando activos y el resultado final, en términos de deuda neta, es el mismo. Además, en el caso de que el sector público emita deuda, se verá obligado a realizar un pago de intereses futuros a los que, en su caso, habrá de hacer frente con los impuestos que recaude, mientras que si privatiza empresas públicas rentables, dejará de percibir una serie de ingresos patrimoniales, y esta pérdida de ingresos deberá ser compensada, del mismo modo, con un mayor nivel de imposición.

¿En qué circunstancias es preferible la privatización a la emisión de deuda?

1. Si el Estado tiene una calificación muy baja en cuanto a su solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con un tipo de interés excesivamente elevado, con lo que la privatización puede ser su única alternativa de financiación extraordinaria.
2. La privatización puede venir condicionada por objetivos distintos a la financiación y estas finalidades son las que explican la extensión del fenómeno en las economías de mercado contemporáneas. Desde la perspectiva de un replanteamiento de las funciones del sector público, en clave liberal, tiene sentido que el Estado vaya abandonando la gestión empresarial allí donde es posible que el mercado sea más eficiente. Tal circunstancia parece especialmente relevante en un contexto de globalización. La privatización ha sido considerada como un medio de crear una clase de propietarios a los que se puede tener mejor acceso como hipotéticos votantes.
3. Por último, puede ocurrir que la privatización de las empresas públicas rentables permita al sector público obtener ingresos superiores a los de la emisión de la deuda pública, cuando los mercados financieros consideren que una gestión privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administración pública.

7.3. El señoreaje y la inflación como impuesto

Un tercer ingreso extraordinario del sector público es la emisión de dinero. Tal procedimiento, al que se denomina señoreaje, tiene la ventaja evidente de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la emisión de deuda pública o evita la pérdida de ingresos patrimoniales por la privatización de empresas públicas.

Ahora bien este sistema de financiación extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes, entre la que se pueden destacar las siguientes:

¿Qué explica que los ahorradores absorban la emisión de dinero como forma de materializar su ahorro?

En principio, el sector público no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo hace, será porque la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Ello obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el ahorrador es ciudadano del país que emitió dinero, la explicación puede deberse a que el tipo de interés del mercado sea demasiado bajo y que, por ello, considere que va a subir en el futuro. Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en lugar de en títulos de su propio país, en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobraría si adquiere activos financieros de su país.

¿Cuáles son los costes de la financiación pública por medio del señoreaje?

En el caso de los impuestos hemos visto que causa un coste de bienestar medido a través del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos visto cómo la emisión de deuda pública puede generar una carga que puede recaer sobre las generaciones futuras. En el caso de la emisión de dinero el coste de este medio de financiación se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflación del país.

A partir de la ecuación

π = m - g_Y

nos dice que la tasa de inflación (π) es igual a la diferencia entre el aumento porcentual de la oferta de dinero (m) y la tasa de crecimiento de la economía (g_Y).

A partir de esta idea se pueden identificar los costes para la sociedad de este procedimiento de financiación extraordinaria. Consideraciones:

1. Si la economía está en pleno empleo sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda creación de dinero se traduce en inflación. La subida de los precios afecta a la demanda del sector público, reduciendo el consumo y la inversión. Sin embargo, si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisión de moneda a un ritmo similar no tiene por qué causar inflación, ni imponer coste alguno en los agentes económicos privados. Ello explica que el señoreaje pueda ser utilizado como fuente de financiación del sector público, pero de un modo limitado.
2. Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar que el gasto público expulsa al sector privado, pues se reducen el consumo y la inversión. Ahora bien, si el gasto público se hubiera financiado con impuestos, también se produce un caso de expulsión del consumo privado.
   • Aparentemente, no hay grandes diferencias en que el sector privado reduzca su participación en la renta nacional por un motivo u otro ¿Quiere esto decir que la inflación es análoga a un impuesto? La respuesta es que si tan solo nos preocupamos de ese aspecto, podemos observar una clara analogía pero si nos interesan otros objetivos económicos, los dos sistemas son claramente distintos. En tal sentido, puede comprenderse fácilmente que la inflación es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no atiende a las circunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad económica, sino que sus efectos serán más acusados para las personas que tengan rentas menos flexibles o quienes mantengan sus ahorros en forma de activos líquidos, así como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor información, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas.
3. La inflación genera otros costes importantes para los ciudadanos.
   • La inflación afecta a la recaudación de los impuestos generados.
   • La inflación obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que supone costes y genera incentivos para que el ciudadano se desprenda de sus activos líquidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios.
   • La inflación afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios económicos como problemas en la balanza de pagos, desempleo y freno al crecimiento económico.