5.1. La Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica como organizaciones integradas por Estados. La cotitularidad debilitada de los ciudadanos de la Unión
La Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica son organizaciones internacionales integradas por Estados nacionales. Bien es cierto, se trata de organizaciones internacionales singulares inasimilables a las organizaciones internacionales convencionales. Pero dicho esto hay que significar que los Estados, en los Tratados vigentes, son los únicos integrantes de la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, pese a la relevancia de los ciudadanos y de los pueblos europeos representados a través del Parlamento Europeo. Así, son los Estados los que constituyen la Unión Europea, como dice explícitamente el art. 1.1 del TUE, así como todos los tratados constitutivos precedentes de éste.
La Constitución Europea non nata introdujo una modificación de apariencia sustancial en lo relativo a los creadores de la Unión, así dice el art. 1 del texto constitucional: "La presente Constitución, que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de construir un futuro común, crea la Unión Europea". De este párrafo se deduciría la doble paternidad de la Unión, de los ciudadanos y de los Estados miembros, que supondría una notable inflexión sobre los tratados precedentes. Sin embargo, la referencia a la voluntad de los ciudadanos europeos no dejaba de ser un eufemismo. En efecto, la Constitución Europea fue elaborada finalmente, por una Conferencia de Gobiernos de los Estados miembros. De modo que, la participación de los ciudadanos era un mero eufemismo introducido por la Convención europea, con la finalidad de legitimar la gestación de la Constitución, aunque el intento fue vano. La Constitución y el Tratado de Lisboa no se diferencian sustancialmente de los Tratados que crearon en el pasado siglo XX las Comunidades y la Unión Europea.
Para que la Unión Europea pudiera considerarlo fruto de la voluntad de los ciudadanos hubiera sido necesario que concurrieran dos circunstancias o, al menos, una de ellas. Una primera circunstancia sería que los Tratados que la han creado, o refundado, hubieran sido elaborados por una asamblea constituyente elegida por los ciudadanos europeos con el mandato explícito, o implícito, de elaborar un texto fundamental fundacional. Pero, este sistema de elaboración no ha tenido lugar hasta la fecha. El segundo requisito exigible, no concurriendo el anterior, hubiera sido el de la ratificación del texto fundacional por los ciudadanos europeos en plebiscito convocado al efecto. Pero, como es sabido, dicho sistema de ratificación tampoco se ha previsto en los textos de los Tratados.
5.2. La igualdad de los Estados miembros. Principio de no intervención y cláusula de seguridad
A) La igualdad de los Estados miembros y otros aspectos de su régimen jurídico
La igualdad de los Estados miembros, implícita en los Tratados constituyentes, se ha consagrado en el art. 4 del TUE reformado por el Tratado de Lisboa, aunque dicha igualdad se vea contradicha por el diferente peso de los Estados en las Instituciones. Así, no todos los Estados tienen el mismo número de diputados en el Parlamento Europeo, ni los mismos votos en el Consejo. Sin embargo el principio de igualdad de los Estados se plasma en la actualidad en el derecho de todos los Estados a un comisario de sus respectivas nacionalidades, o a un juez de cada nacionalidad en el Tribunal de Justicia y en el Tribunal General. De la misma manera la igualdad entre los Estados miembros se manifiesta en otras instituciones o técnicas. Es decir, la igualdad es la norma y la desigualdad es la excepción que debe constar expresamente en los Tratados.
A diferencia de organizaciones internacionales como la de las Naciones Unidas en que algunos Estados, de entre los fundadores, tienen privilegios sobre los demás, los Estados fundadores no tienen privilegios en cuanto tales en el funcionamiento de las instituciones. Se trata, la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, de organizaciones igualitarias desde su fundación; principio de igualdad que el TUE ha reconocido expresamente en su art. 4.
Los Estados europeos integran la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica: éstas son organizaciones internacionales integradas exclusivamente por Estados. Pues bien, es posible diferenciar dos tipos de Estados miembros, los Estados miembros fundadores y los Estados miembros adheridos.
Los Estados miembros fundadores de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, son Alemania, Francia, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo. Por otra parte, en la medida en que el Tratado de la Unión se considere tratado constitutivo serían Estados fundadores de la Unión, además de los seis antes citados, otros seis, el Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia, España y Portugal, que suscribieron el Tratado del mismo nombre en 1992. También podrían haberse considerado Estados fundadores de la Unión o Estados refundadores de la Unión, los Estados que hubieran ratificado la Constitución Europea finalmente non nata.
Así, además de a Estados fundadores se puede hacer referencia a Estados adheridos a la Unión. En esta última categoría entrarían todos los Estados salvo los seis fundadores o, si prefiere, los seis fundadores originarios. La incorporación a la Unión y las Comunidades ha exigido hasta la fecha, de acuerdo con el derecho vigente, y seguirá exigiendo en el futuro, de acuerdo con el Tratado de Lisboa, la suscripción, por los Estados miembros y por el Estado o Estados que pretenden adherirse, un Tratado de adhesión.
Los Estados miembros de la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, tanto los fundadores como los adheridos tienen los mismos derechos básicos, algunos de los cuales tienen repercusiones directas para los nacionales de los mismos. Así, los nuevos Estados adheridos se incorporaran al sistema institucional, a sus órganos y a los organismos de la Unión y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. No obstante, la regla de la igualdad entre Estados, tanto en el Derecho vigente como en la Constitución Europea non nata, se rompe en algunos casos, en virtud del que podríamos calificar de principio demográfico. En efecto, las diferencias en cuanto a la población entre los Estados miembros son de tal naturaleza que no tenerlos en cuenta significaría contravenir los principios más elementales de los sistemas democráticos. Y la Unión Europea aunque es una organización internacional tiene la singularidad, de que en la misma opera el principio de intergubernamental, común a las organizaciones internacionales convencionales, así como el principio supranacional que aproxima a la Unión a una organización de carácter estatal. De nuevo los dos principios citados concurren en el funcionamiento institucional. Así, todos los Estados miembros tienen un representante en el Consejo Europeo y en el Consejo, y un nacional de cada Estado miembro forma parte, en la actualidad, de la Comisión Europea, del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas. Sin embargo, el número de diputados del Parlamento Europeo que corresponde elegir a los ciudadanos de cada Estado miembro no es el mismo, habiéndose ponderado ligeramente el número correspondiente con la población de los diferentes Estados. Así, los Estados menos poblados eligen a menos diputados que los Estados más poblados, aunque, como decía, el principio proporcional no se ha seguido estrictamente, por lo que es conveniente referirse a ponderación en vez de a proporcionalidad. De acuerdo con el Tratado de Niza, a Alemania, que es el país más poblado de la Unión, con más de ochenta y dos millones de habitantes, le corresponde elegir 99 diputados, mientras que a Malta, con menos de cuatrocientos mil habitantes, le corresponde elegir 5 diputados. Entre estas dos cifras se adjudican diputados a los Estados miembros hasta alcanzar la cifra total de diputados. La población también ha sido tenida en cuenta para ponderar el número de votos de que disponen los representantes de los Gobiernos en el Consejo, así que Alemania dispone de 29 votos y Malta, en el otro extremo, dispone de 3 votos. Finalmente, la población ha sido tenida en cuenta para determinar el número de miembros que corresponden a cada Estado en los Comités Económico y Social y de las Regiones. El principio de ponderación opera también, aunque de modo implícito en otros ámbitos, como es, por ejemplo, el de la función pública de la Unión.
B) El principio de no intervención
El Tratado de Lisboa, en el art. 4 del TUE, ha introducido el que pudiéramos denominar principio de no intervención de la Unión en las estructuras político-constitucionales de los Estados miembros. De acuerdo con el mismo la Unión respeta la identidad nacional de los Estados miembros y, en consecuencia, las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de los mismos, lo que incluye la configuración local y regional de los Estados miembros.
C) La cláusula de seguridad
Finalmente la Unión Europea tiene límites sustanciales en lo que se refiere a sus políticas, en la que pudiéramos denominar "cláusula de seguridad" del art. 4 del TUE. Así, la Unión se compromete a respetar las funciones esenciales del Estado, especialmente las concernientes a la garantía de la integridad territorial, el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad nacional que seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado. Esta cláusula de seguridad pone de relevancia que la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica son organizaciones de Estados.
5.3. La quiebra del compromiso indefinido de permanencia de los Estados miembros en la Unión Europea: la consagración del derecho de secesión de los Estados miembros
Mucho más preocupante que la cláusula de seguridad es que tanto la Constitución Europea non nata como el Tratado de Lisboa hayan previsto el derecho de secesión de los Estados miembros. La decisión de retirarse un Estado de la Unión se configura como un derecho incondicionado de los Estados miembros. Dicha decisión tiene como consecuencia necesaria la negociación de un acuerdo entre el Estado en cuestión y la Unión, en que se establecerá la forma de retirada y el marco de relaciones futuras del Estado separado de la Unión. Lo que nos interesa destacar en este lugar es que la introducción del derecho de secesión, como resultado de las presiones de los Estados miembros menos europeístas, supone un retroceso extraordinario en relación con la situación anterior al Tratado de Lisboa o, si se prefiere, pondrá de manifiesto un giro intergubernamental considerable, una inflexión en el proceso de construcción europea que tendía hacia lo suprancional hasta nuestros días.
La citada cláusula de secesión podría interpretarse, también, como una muestra de seguridad y fortaleza de la Unión que consideraría inconcebible que sus miembros se separaran de una organización que representa una meta para sus miembros y un ejemplo universal de organización política y jurídica. Pero, frente a esta visión optimista, cabe también considerar que la secesión sea utilizada como amenaza permanente de algunos Estados, o como mecanismo de extorsión por otros Estados, lo que sumiría a la Unión en una inestabilidad nada deseable para su buen funcionamiento.
En todo caso, lo que jurídicamente resulta relevante es que se desdibujará el carácter supranacional de la Unión y se afianzará su vertiente de organización internacional de carácter intergubernamental: Una lamentable zancada atrás, que pone en duda el futuro de la Unión y que evidencia el liderazgo débil de los actuales jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión.
