4.1. La adhesión de nuevos Estados
La adhesión de nuevos Estados está regulada en el art. 49 del TUE. Dicho precepto exige que el Estado candidato reúna una serie de requisitos, así como que se someta a un procedimiento que prevé dos fases diferentes.
Los tratados de adhesión presentan algunos caracteres que no se han modificado a lo largo de la historia de la construcción europea, mientras que otros han sufrido modificaciones más o menos sustanciales. En primer término, sólo se ha previsto la posibilidad de adhesión a la Unión de Estados-nación europeos. Esto es, no es posible la adhesión a la Unión de partes de un Estado o de organizaciones internacionales. Sin embargo, no se contienen previstos en el TUE en lo relativo a qué debería hacerse por la Unión si un Estado miembro se descompone en varios Estados, o si se produce la separación de un determinado territorio de uno de los Estados miembros. Y tampoco se ha previsto nada específico sobre la fusión de varios Estados, o sobre la integración de un Estado no miembro en otro Estado miembro, como fue el caso de la República Democrática de Alemania en la República Federal de Alemania a la que se denomina la cuarta ampliación encubierta de la Unión Europea. Se trata de lagunas que hasta la fecha no han planteado problemas, aunque no son descartables en el futuro.
La exigencia de que el Estado solicitante sea europeo, aparentemente clara, no lo es, ya que lo que debe entenderse por europeo no resulta indubitado. Por de pronto podríamos plantear si "europeo" remite a un concepto geográfico o de otro tipo, o supone la acumulación de criterios. Si nos atuviéramos al concepto geográfico los problemas de los límites de lo europeo no serían pocos. La atribución de rango continental a Europa, uno de los extremos del continente asiático, o euroasiático, no deja de ser el producto del egocentrismo europeo. El espacio entre el mar glacial Ártico al norte, el océano Atlántico al oeste y el mar Mediterráneo al sur, no dejan de ser límites bastante claros, aunque no deja de ofrecer dudas el carácter europeo de Islandia, a medio camino entre Europa y el norte de América, pero establecer, como suelen hacer los geógrafos, que los Urales son el límite oriental de Europa crea zonas inmensas de oscuridad. El grado de arbitrismo geográfico es patente en las representaciones gráficas de Europa, desde los primeros mapas de Estrabón, al establecer los límites al este y al sureste de Europa.
Las dificultades de establecer los límites de Europa se plantean, en el caso de Turquía, que pretendería ser un país europeo desde el punto de vista geográfico porque unos pocos miles de kilómetros cuadrados del inmenso país se encuentran al otro lado del Bósforo, en territorio europeo, lo que sin duda exige un alto grado de flexibilidad geográfica para hacer posible que la parte sea determinante sobre el todo.
El recurso a otros criterios de identificación de lo europeo no hace las cosas más fáciles. Si, lo europeo fuera identificable con los herederos de la cultura greco-romana, ésta sería reconocible más fácilmente en Turquía que en el norte de Europa. En fin, ni siquiera la religión supone un criterio capaz de dotar de identidad a lo europeo en la actualidad.
Si hacemos un ligero ejercicio de memoria comprobaremos que en España hasta hace pocos años, particularmente antes de la promulgación de la Constitución Española de 1978, para referirnos a un conjunto de países avanzados más allá de los Pirineos lo hacíamos a Europa y, a Europa, como algo ajeno a ellos, siguen haciendo referencia la mayoría de los británicos. Sin embargo, en el caso español resulta evidente que el deseo de ser europeos, salvo en las etapas más oscuras de nuestra historia, fue siempre mayoritario entre la población. Probablemente el sentimiento europeo generalizado entre la población de un país sea la clave del asunto. Desde esta perspectiva, resulta dudoso que este sentimiento se pueda constatar en Rusia, pese que a lo largo de su historia se haya inclinado más hacia Europa que hacia Asia, y resulta todavía más improbable que la inmensa mayoría de los turcos se sientan europeos.
Las dificultades de concluir con consenso sobre qué debe entenderse por europeo lejos de ser un handicap es el factor capital para su construcción. Así, por eso la Unión Europea es un proyecto abierto a los Estados de Europa, entendida geográficamente en sentido amplio, que para incorporarse a la Unión tienen que respetar los principios y valores que se consagran en la actualidad en el art. 2 del TUE, estos son: la libertad, respeto de los derechos fundamentales y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho. El Tratado de Lisboa, en la línea de la Constitución Europea non nata, ha afianzado esta idea exigiendo a los candidatos a incorporarse a la Unión el respeto y la promoción en común de los valores que se consagran en el art. 2 del TUE reformado por el Tratado antes citado. Así, la Unión Europea se configura como un proyecto abierto en que el requisito fundamental para formar parte de la misma son los valores que se han ido fraguando a lo largo de los siglos y que cobran su forma más definida con posterioridad a la Segunda Guerra mundial, a través del proceso de construcción europea y que se concretarían en el art. 2 del TUE.
En segundo lugar, la solicitud de adhesión de un Estado a la Unión que debe entenderse como adhesión a dos organizaciones internacionales, la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, fundadas respectivamente por los Tratados de la Unión y de Funcionamiento de la Unión Europea y por el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
En tercer lugar, la adhesión de un Estado miembro exige el consentimiento unánime de la totalidad de los Estados concernidos, los que son en el momento de la adhesión Estados miembros, y el Estado que solicita adherirse. En todo caso, debe procederse por todos los Estados a ratificar la adhesión de acuerdo con sus respectivos ordenamientos constitucionales.
4.2. Una organización que se reforma permanentemente
La Unión Europea no solo es abierta en lo que concierne al número de sus Estados miembros, sino, lo que es igualmente importante, en lo relativo a la configuración de sus instituciones, a sus competencias y a las técnicas jurídicas de que dispone. Entre las Comunidades Europeas creadas en la década de los años 50 del siglo XX y la Unión Europea del siglo XXI se dan rasgos identitarios claros, ya que los dos principios que pugnan en su seno siguen siendo los mismos, la supranacionalidad y la intergubernamentalidad, las tendencias centrípetas y las tendencia centrífugas. Pero el peso de uno u otro principio y sus manifestaciones en las instituciones, las competencias y las técnicas de que dispone han variado en lo cualitativo y lo cuantitativo. Las instituciones se han incrementado desde sus inicios, al incorporarse a las mismas el Consejo Europeo y el BCE. Las competencias del Parlamento Europeo se han incrementado considerablemente desde que se instauraran las elecciones directas al mismo en 1979. Además, han irrumpido en el escenario institucional los Estados miembros y los Parlamentos nacionales. Y, el peso de las instituciones ha variado a lo largo de las décadas. Sin dua alguna el Parlamento Europeo es la institución que ha sufrido modificaciones más sustanciales y mayor incremento de competencias. Por el contrario, la Comisión Europea ha sufrido un ligero retroceso con la irrupción del BCE como institución, por la creación de la presidencia permanente del Consejo Europeo, por la posición privilegiada del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, con la creación de numerosos órganos y organismos de la Unión, así como por la compartición de su competencia, antes monopolista, de iniciativa normativa.
El escenario institucional no se puede considerar acabado. El juego de equilibrios entre las instituciones actuales puede modificarse y no solo por la circunstancia de que la presidencia permanente del Consejo Europeo entre en colisión con la presidencia rotatoria del Consejo, en detrimento de una mayor eficacia, eficiencia y presencia de la Unión en el orden internacional. El Alto Representante merecería algunos ajustes. Y las regiones europeas con competencias legislativas pugnan por abrirse paso en las tareas institucionales de la Unión. Será necesario plantearse con seriedad si el complejo sistema institucional que ha consagrado el Tratado de Lisboa es el más adecuado para afrontar los retos con los que se enfrenta la Unión.
Las competencias de la Unión se han visto alteradas desde la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Desde competencias sectoriales como las del carbón, las del acero y las del mercado común agrícola se ha llegado a la situación actual en que se progresa cada vez más hacia la configuración de un mercado único, el logro de una unión monetaria, y el avance en políticas de libertad y de bienestar o en la política exterior y de seguridad común. La crisis económica iniciada en USA en 2007 ha servido para poner de evidencia que el conjunto de competencias en materia económica, de que dispone la Unión, son insuficientes para afrontarla. Y, al margen de que la presente crisis se solucione a medio plazo, será necesario ir más allá de la creación de nuevas autoridades de supervisión del sistema económico resultado de la crisis. Pues, en un mundo globalizado puede preconizarse que a la presente crisis sucederán otras para las que habrá que pertrecharse de competencias y técnicas adecuadas, aunque supongan mermas considerables de competencias de las que se denominan soberanas que ejercen los gobiernos de los Estados miembros. La reflexión que hacemos en relación con las competencias económicas se puede extender a otras materias, entre las que se encuentra la política exterior y de seguridad común, auténtico punto negro de la Unión. Pero es igualmente aplicable a otras muchas materias, entre ellas al mercado interior o al espacio de libertad, seguridad y justicia.
Por lo que se refiere a las técnicas jurídicas, el Tratado de Lisboa se ha quedado a mitad de los logros alcanzados en la Constitución Europea non nata y el resultado ha sido introducir mayor complejidad y mayor confusión. Resulta imprescindible avanzar en la línea de la Constitución Europea non nata codificando los instrumentos jurídicos, simplificándolos y regulando los que ahora conocemos como actos atípicos, auténticas rendijas por las que se escapa el Estado de Derecho de la Unión Europea.
Creo que no es gratuito calificar a la Unión como una organización en constante transformación, lo que le otorga una considerable singularidad.
