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4.1. El TUE (1992)

En la concepción de la Comisión y de los neo-funcionalistas, la dinámica del mercado único europeo debía llevar al necesario corolario de una Unión Económica y Monetaria auspiciada ya en la década de los setenta. Sin embargo, la caída del muro de Berlín en 1989, la recuperación democrática posterior de los países de la Europa Central y Oriental y la reunificación alemana en 1991 dibujaron un escenario político y económico completamente diferente que obligaba a ampliar el ámbito espacial y material del proceso de integración europea. La respuesta la dio el TUE, negociado en el Consejo Europeo de diciembre de 1991, firmado en Maastrich en febrero de 1992 y que, tras un tortuoso proceso de ratificación, entró finalmente en vigor en noviembre de 1993.

La organización del propio TUE ilustra convenientemente la mutación estructural del proceso de integración. Dicho Tratado constaba de siete Títulos:

  1. El Titulo I comprende las Disposiciones comunes, donde se afirman los objetivos generales de la Unión Europea en cuanto tal y se proclama un marco institucional único.
  2. El Título II incluye las Disposiciones por las que se modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, empezando por la desaparición del adjetivo "Económica", significando así la amplitud competencial de la Comunidad a ámbitos no estrictamente económicos. De esta manera, la ahora Comunidad Europea constituye un elemento autónomo, pero integral, de la Unión Europea. La Comunidad pues, no se diluye en aquella, sino que continúa existiendo con personalidad jurídica propia, a diferencia de la nueva Unión Europea que paradójicamente carece de ella. Además, la Comunidad Europea tiene a su vez sus propios objetivos, sus propias políticas, sus propios instrumentos jurídicos, su propio proceso decisorio, en suma, su propio Ordenamiento jurídico conforme al cual deben actuar las Instituciones únicas en este ámbito comunitario.
  3. El Título III contiene las Disposiciones por las que se modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
  4. El Título IV recoge las Disposiciones por las que se modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
  5. El Título V lleva por título Disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común. A diferencia de los tres Títulos anteriores, en este caso no se inserta en el TUE ni un Tratado específico ni una Comunidad. Se trata, única y exclusivamente, de una política, pero esta vez directamente de la Unión Europea en cuanto tal. Una política que tiene sus objetivos definidos y sus instrumentos de actuación determinados. Se trata, en definitiva, de un ámbito de actuación autónomo con respecto al ámbito comunitario de las tres Comunidades, caracterizado por funcionar conforme a criterios propiamente intergubernamentales, a diferencia del método estrictamente comunitario inspirado en principios supranacionales.
  6. El Título VI se dedica a las Disposiciones relativas a la cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior, igualmente una política propia de la Unión Europea articulada según principios intergubernamentales.
  7. El Título VII, por último, incluía las Disposiciones Finales.

La articulación entre la Unión Europea y las Comunidades era relativamente compleja y suponía la plasmación en los Tratados de la tensión entre los elementos supranacionales e intergubernamentales inherentes al proceso de integración europea desde sus orígenes.

Desde el punto de vista competencial, se produjo un nuevo incremento: protección de los consumidores, redes transeuropeas o cultura. Pero uno de los elementos claves fue el establecimiento gradual de una Unión Económica y Monetaria, con una implantación prevista para 1999, que incluye la creación de la moneda única, una política monetaria común y unos órganos para su ejecución. Al igual que en el Tratado de Roma de 1957 se establecieron tres fases para la consecución de la unión aduanera, el Tratado de Maastricht fijó una secuencia de tres fases para que las economías y políticas monetarias de los Estados miembros alcanzasen un cierto nivel de convergencia en sus niveles de inflación, déficit público, deuda pública y tipos de interés. Son los célebres "criterios de Maastricht". Sólo quien los cumpliere y quien voluntariamente quisiera acceder a la tercera fase de la Unión EuropeaM, adoptará la moneda única.

El Tratado de Maastricht y su proceso de ratificación marcaron un punto de inflexión en la historia de la integración europea. Hasta ese momento, la integración europea era esencialmente un proceso elitista que implicaba principalmente a los líderes políticos de las Comunidades, pero ignorado por la mayoría de la población, lo que traía como consecuencia que fuera relativamente incontrovertido. Con Maastricht esto cambió. El proceso se politizó y, como consecuencia, "Europa" devino una cuestión política doméstica de la que los políticos nacionales debían dar cuenta ante las instancias políticas internas y ante los medios y la opinión pública propia. "Esta intensa atención ha obligado a los líderes políticos no sólo a adoptar una aproximación más instrumental a la integración sino también a asegurar la centralidad de los gobiernos nacionales en la adopción de decisiones a escala europea y a limitar el papel de las Instituciones supranacionales".

4.2. El Tratado de Amsterdam (1997)

La Conferencia Intergubernamental conducente al Tratado de Amsterdam fue convocada con el objetivo declarado de llevar a cabo una reforma institucional que adaptase Instituciones y órganos a los retos internos a los que por entonces se enfrentaban la Unión y las Comunidades. El gobierno de un mercado interior cada vez más integrado, de una inminente moneda única y de una embrionaria Política Exterior y de Defensa así lo exigían, máxime si se tiene en cuenta que las Instituciones y órganos de las Comunidades, con el paso de las décadas, apena sí habían experimentado cambios que no fueran los del aumento cuantitativo en su composición. Como se decía por entonces, una estructura diseñada para y por los seis Estados fundadores, renqueaba en su funcionamiento en una Europa integrado por doce o quince Estados. La perspectiva de una posible ampliación a los países de Europa Central y Oriental hacía temer una probable parálisis si no se acometían las necesarias reformas.

Sin embargo, ese horizonte de una numerosa adhesión de Estados y el eco de la ola política y social que se había originado con el proceso de ratificación del Tratado de Maastricht provocaron la paradójica situación de que no se decidió sobre la reforma institucional y que el orden del día se desbordase en puntos que aparentemente no debían ser abordados, debido a la presión política y social que se ejerció desde numerosas instancias sobre los Gobiernos de los Estados miembros. Fruto de todo ello fueron avances en la búsqueda de la legitimación democrática del proceso de integración, personalizados en el Parlamento Europeo. En cambio, Amsterdam tuvo escasa incidencia en el ámbito competencial, fuera de comunitarizar algunos aspectos del Tercer Pilar, como es el caso de los visados.

El Tratado de Amsterdam incluyó en el TUE un Título VII denominado "Disposiciones sobre una cooperación reforzada", que integraba los actuales arts. 43, 44 y 45. La introducción de este mecanismo de flexibilidad se encamina a permitir a los Estados que lo deseen, establecer una cooperación más estrecha y avanzada que la permitida conforme a los procedimientos e instrumentos comunitarios e intergubernamentales existentes. Así pues, en un primer momento, la cooperación reforzada suponía un medio para desbloquear mínimamente avances imposibles por el veto de la unanimidad. Además, la idea subyacente es que, al permitir a ciertos Estados una integración más profunda en temas concretos, ello impulsaría y arrastraría al resto. Con este esquema, el campo más adecuado para que se desarrollase su utilización parecerían los pilares intergubernamentales, sometidos a unanimidad en su funcionamiento básico y determinados aspectos del pilar comunitario. En cada caso este nuevo mecanismo se adecua y se supedita al ámbito en el que se utiliza y al cual limita sus efectos. De ahí que sea necesario tener claro que la cooperación reforzada no implica comunitarizar determinados ámbitos ni de la Política Exterior y de Seguridad Común ni de la cooperación policial y judicial en materia penal, aunque tampoco supone una mera profundización de lo intergubernamental. Esta sería, la posible virtualidad oculta de la cooperación reforzada: constituir un método autónomo de integración. La previsión de la cooperación reforzada ya era de por sí importante, pero su regulación era tan cautelosa que resultaba demasiado onerosa su utilización. El Tratado de Niza sistematizará y desarrollará este instrumento para permitir más fácilmente su uso por los Estados miembros.

4.3. El Tratado de Niza (2000)

Múltiples aspectos estructurales habían quedado pendientes en el Tratado de Amsterdam. Especialmente, la reforma de las Instituciones de cara a la ampliación a los países de Europa Central y Oriental, con los cuales ya se habían iniciado las negociaciones de adhesión. La Conferencia Intergubernamental comenzó el 14 de febrero de 2000 y su difícil desenlace no se produjo sino en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000. La negociación no fue nada fácil, pues no sólo se discutía con los ya Estados miembros, sino que también estaban allí presentes los futuros Estados, lo que elevaba el total a 27 países. En este contexto, alcanzar un acuerdo sobre temas tan polémicos y sensibles como la composición de la Comisión, el número de diputados al Parlamento Europeo que se asigna a cada Estado y, sobre todo, la ponderación del voto en el seno del Consejo de cara a la adopción de decisiones por mayoría cualificada. En este último punto las posturas fueron especialmente encontradas. Así el rechazo francés al reconocimiento del peso económico y demográfico alemán fue precariamente preservado mediante la asignación del mismo número de votos, aunque se incorporó oficialmente la denominada "cláusula de verificación demográfica" que exige comprobar que los países que votan a favor en el Consejo representa el 62 por 100 de la población de la Unión.

Otros aspectos relevantes fueron la extensión de la mayoría cualificada a más ámbitos y del procedimiento legislativo de co-decisión. Más desapercibido para la opinión pública fue la ambiciosa reorganización del Tribunal de Justicia, con el potenciamiento del Tribunal de Primera Instancia y la posibilidad de crear nuevos órganos en su seno.

El Tratado de Niza reforma el Título relativo a las cooperaciones reforzadas, flexibilizando, profundizando y sistematizando este instrumento de integración. Para ello, se ha visto necesario distinguir los diferentes ámbitos sobre los que aquella pueda incidir, de ahí que se establezca una regulación general, insertando las disposiciones específicas para los diferentes pilares en los respectivos articulados; así, en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se incluyen los arts. 11 y 11 del Tratado de la Comunidad Europea; para la PESC se añaden los arts. 27A, 27B, 27C, 27D y 27E del TUE y para la cooperación policial y judicial en materia penal los arts. 40, 40A y 40B del TUE.

La regulación general de las cooperaciones reforzadas viene, pues, recogida de forma autónoma y rige, salvo disposición en contrario, sobre todos los tipos de cooperaciones reforzadas independientemente del pilar en el que operan. El objetivo general de este mecanismo es permitir a los Estados miembros que lo deseen establecer una cooperación más estrecha y profunda en determinados temas, siempre y cuando los objetivos particulares perseguidos por dicha cooperación no puedan alcanzarse en el seno del Consejo en un plazo razonable limitándose a las disposiciones pertinentes de los Tratados. Es la conocida como "cláusula de último recurso": sólo se puede recurrir a la cooperación reforzada cuando han fracasado las negociaciones y, a fortiori, las votaciones en el Consejo en las que desembocaban los procedimientos comunitarios e intergubernamentales previstos.

En cuanto a la participación, el número mínimo de Estados miembros necesario para impulsar una cooperación reforzada es, actualmente, "la mayoría", mientras que el Tratado de Niza prevé un número de ocho. Como señala Alonso García, "tal modificación, que carece de relevancia en una Unión como la actual con quince socios, irá adquiriéndola con las sucesivas incorporaciones, situándose el mínimo exigido para activar la cooperación incluso por debajo de un tercio de los Estados miembros si completada la ampliación a veintisiete bandas". Por lo demás, debe estar abierta la posibilidad de que el resto no interviniente se incorpore. Más aún, la Comisión y los Estados miembros que ponen en funcionamiento una cooperación reforzada harán proselitismo para que se sumen los otros Estados, los cuales, de querer hacerlo, deberán respetar la decisión inicial y las decisiones ya tomadas en el marco de la cooperación reforzada.

La reticencia con la que se observa este instrumento de integración lleva a que se establezcan unos límites a la hora de celebrarlas. Así la cooperación en cuestión deberá respetar, primero, los Tratados; segundo, el marco institucional único de la Unión; tercero, los acervos comunitarios, de la PESC y de la cooperación policial y judicial en materia penal, encomendándose, además al Consejo y a la Comisión que velen por la coherencia de las decisiones que se tomen en el seno de cada cooperación con las políticas de la Unión y de las Comunidades; y cuarto, a la integración del acervo de Schengen en la Unión Europea. La cooperación deberá permanecer dentro de los límites de las competencias de la Unión o de la Comunidad y no podrá hacer siquiera referencia a los ámbitos que sean competencia exclusiva de la Comunidad. Tampoco podrá afectar negativamente ni al mercado interior, ni a la cohesión económica y social, ni obstaculizar ni discriminar los intercambios entre Estados miembros, provocando distorsiones de competencia entre ellos.

El lanzamiento de una cooperación reforzada permite a los Estados miembros participantes hacer uso de las Instituciones, procedimientos y mecanismos establecidos en los Tratados. Los actos y decisiones necesarios para realizar la cooperación reforzada serán adoptados conforme a las disposiciones institucionales pertinentes de los Tratados. No obstante, si bien todos los miembros del Consejo podrán participar en las deliberaciones, sólo aquellos que representen a los Estados miembros participantes en dicha cooperación reforzada tomarán parte en la adopción de decisiones. Para la mayoría cualificada, se atenderá a la proporción de los votos ponderados y del número de miembros del Consejo que se establece en los Tratados, mientras que la unanimidad queda constituida únicamente por los votos de los miembros del Consejo a los que concierne la cooperación.

Estos actos y decisiones adoptados por los Estados miembros en el marco de una cooperación reforzada deberán ser aplicados por ellos mismos, pues no sólo les vinculan sino que serán directamente aplicables, evidentemente sólo en los Estados miembros participantes, pues los que quedan fuera de la cooperación a lo único a lo que quedan obligados es a no poner trabas a la realización de la cooperación reforzada. Finalmente, en lo que respecta a la financiación de los gastos que ocasione una cooperación reforzada, aquéllos correrán a cargo de los Estados miembros participantes, aunque se señala la posibilidad de que el Consejo decida otra cosa por unanimidad de todos sus miembros y previa consulta al Parlamento Europeo.

En el Consejo Europeo de Niza las Instituciones proclamaron la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, preparada por una Convención integrada por representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno, de la Comisión, del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales. La Carta no fue adoptada formalmente y, de hecho, lo que se dio en llamar su "solución jurídica" quedó pospuesta para una nueva Conferencia Intergubernamental a celebrar al cabo de cinco años.

4.4. El nonato Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa (2004)

Aunque el Tratado de Niza establecía y acordaba ya todas las reformas institucionales necesarias para asumir la siguiente y masiva ampliación de países de Europa Central y Oriental, meses después el equilibrio político entre los Estados varió hasta el punto de que al año siguiente, y en pleno proceso de ratificación del Tratado de Niza, éste fue públicamente cuestionado y desacreditado. Se difundió la especie de que no era el Tratado que la Unión necesitaba, especialmente para reforzar su papel internacional tras los atentados del 11 de septiembre en Nueva York. Los Estados "pequeños" no salieron muy beneficiados de Niza y rápidamente se sumaron a este coro de voces, mientras que Francia encontró en Alemania un aliado inapreciable para auspiciar lo que se anunció como una reforma sustancial que, una vez iniciada, se desbordó.

Para esa reforma se constituyó una "Convención sobre el futuro de Europa". Calonge ha estudiado pormenorizadamente la composición y funcionamiento de esta Convención, revelando aspectos inquietantes de cómo se ha gestado su producto final: la Constitución Europea. En efecto, presidida significativamente por el ex Presidente francés Giscard D’Estaing, más dos Vicepresidentes, estaba integrada por un representante de los Jefes de Estado o de Gobierno de cada Estado miembro; treinta miembros de los Parlamentos nacionales; dieciséis miembros del Parlamento Europeo y dos representantes de la Comisión; más representantes de los Estados por entonces candidatos a la adhesión. El personalismo con el que el Presidente Giscard dirigió los trabajos de la Convención ha determinado cierta falta de transparencia así como originado algunos debates sin fundamento.

A pesar de las protestas de algunos Estados, que consideraban que la labor de la Convención no podía poner en duda lo afanosamente acordado en Niza, la dinámica interna de sus trabajos y el aliento de muchos Estados miembros llevaron a que se superara el mandato, de por sí impreciso, de la misión de la Convención. Finalmente, ésta aprobó el documento final sobre el Tratado por que que se establece una Constitución para Europa, que el Presidente de la Convención presentó al Consejo Europeo de Salónica de 19-20 de junio de 2003. Sobre esta base, se desarrollaron los trabajos de la Conferencia Intergubernamental. Tras una falta de acuerdo en el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2003, los Jefes de Estado o de Gobierno llegaron a un acuerdo en junio de 2004, firmando el texto final el 29 de octubre de 2004 en Roma.

La Constitución se articula en cuatro Partes, cuya numeración romana precede a los artículos que se incluyen en cada una de ellas:

  1. Parte I: En ella se definen los valores, objetivos, competencias, Instituciones e instrumentos de la Unión. Establece las reglas básicas sobre derechos fundamentales, ciudadanía, vida democrática y finanzas de la Unión. Por último, recoge las condiciones de adhesión a la Unión y de retirada de ésta.
  2. Parte II: Comprende la "Carta de Derechos Fundamentales de la Unión".
  3. Parte III: Incluye las Políticas y el funcionamiento de la Unión.
  4. Parte IV: Disposiciones generales y finales.

Además, la Constitución viene completada por los dos Anexos actuales del Tratado CE y por 36 Protocolos. Finalmente se incluyen 41 Declaraciones unilaterales realizadas por algunos Estados miembros. Como puede verse, el resultado final es un mamotreto de difícil manejo para los especialistas y prácticamente inabordable por los ciudadanos.

La Constitución pone fin a la estructura en "pilares" de la Unión Europea, aunque no asume la Comunidad Europea de la Energía Atómica, que sigue existiendo con su propio Tratado. Otros aspectos importantes a destacar serían que se dota finalmente a la Unión Europea de personalidad jurídica y que, por primera vez, se prevé en el Derecho originario europeo la posibilidad y procedimiento de retirada voluntaria de la Unión de un Estado miembro.

Las innovaciones fundamentales que lleva a cabo el Tratado Constitucional afectan a todos los órdenes: derechos fundamentales, instituciones, fuentes, competencias, políticas.

En lo que respecta a los derechos fundamentales, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza, se incorpora formalmente al Derecho originario. Además, destaca la previsión de la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales.

Las novedades institucionales son numerosas. Es necesario mencionar, en esta sede, el reconocimiento del Consejo Europeo como una Institución más de la Unión Europea, con lo que se le saca de ese limbo jurídico en el que la cooperación política lo había situado ya desde sus orígenes, pero la Constitución quiere dejar claro desde el principio que no ejercerá función legislativa alguna, por lo que seguirá desempeñando esa función política de liderazgo e impulso que lo caracteriza. En este sentido, se entiende la nueva figura del Presidente del Consejo Europeo, que dará a éste no sólo mayor visibilidad sino una mínima estructura permanente. Entre el Consejo y la Comisión encontramos el futuro Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión: formalmente Comisario, funcionalmente mandatario del Consejo para el desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad. Finalmente, destacar el reforzamiento general de los poderes del Parlamento Europeo y la creciente asociación de los Parlamentos nacionales, en esa eterna búsqueda de legitimación democrática. Sumamente compleja fue la nueva formulación de la mayoría cualificada tanto en el Consejo Europeo como en el Consejo de Ministros.

Desde el punto de vista del sistema de fuentes, la Constitución Europea ha intentado delimitar formalmente los actos jurídicos de la Unión. Así, el art. I-35 parte de la división dicotómica entre "actos legislativos" y "actos no legislativos". En cuanto a los procedimientos, se generaliza la codecisión como procedimiento normativo ordinario, extendiéndose a gran número de ámbitos. Destacar, igualmente, el reconocimiento de un cierto derecho de iniciativa legal a los ciudadanos.

Finalmente, en lo que respecta a las competencias y a las políticas, el Tratado Constitucional afronta una sistematización clarificadora del sistema competencial de la Unión Europea, así como la adición de nuevas bases jurídicas conducentes a nuevas políticas: espacial, espacio europeo de investigación, cooperación administrativa, ayuda humanitaria, turismo y deportes o inmovilización de activos en el ámbito de la lucha contra el terrorismo.

Según el actual art. 48 del TUE, su entrada en vigor queda supeditada a la ratificación por todos y cada uno de los Estados miembros de la Unión conforme a sus procedimientos constitucionales internos. Y aunque la Constitución fija en principio su entrada en vigor para el 1 de noviembre de 2006, siempre que todos los instrumentos de ratificación hayan sido depositados. De no depositarse antes de esa fecha, entrará en vigor el primer día del segundo mes siguiente al depósito del último instrumento de ratificación. Y si uno de los Estados miembros no ratificase la Constitución, ésta no entraría en vigor, continuando la vigencia de los Tratados actuales.

El proceso de ratificación del Tratado Constitucional se reveló tan tortuoso como el de su negociación y firma. Aunque una gran mayoría lo han ratificado ya o lo harán sin mayores estridencias, el voto negativo en los referéndum francés y holandés ha llevado la ratificación a un punto muerto, que pronto se entendio como un callejón sin salida.

4.5. El Tratado de Lisboa (2007)

El año 2007 comenzó con el ingreso de Bulgaria y Rumanía y terminó con la solución del problema constitucional mediante la firma en Lisboa, el 13 de diciembre, del Tratado por el que se modifica el TUE y se sustituye el de la Comunidad Europea por el TFUE.

Después del espejismo constitucional, el Tratado de Lisboa constituye un intento por mantener el contenido del Tratado Constitucional pero eliminando todas las formas que evocaran una "Constitución Europea" sustentada por una incipiente "nación europea". Así, desaparecen los símbolos europeos y se rebajan terminologías que permitieran equiparaciones con Instituciones políticas de los Estados miembros: se erradica el término "ley", se degrada al "Ministro de Asuntos Exteriores" a mero "Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad" y, por supuesto, cualquier referencia a la "Constitución" o a lo "constitucional" ha sido suprimida. Finalmente, se silencia en los Tratados un principio estructural básico del Ordenamiento jurídico europeo y cuyo reconocimiento explícito había levantado protestas y suspicacias en sectores sociales de algunos Estados miembros: la primacía del Derecho europeo, el cual, evidentemente, sigue rigiendo las relaciones de aquel Derecho con el de los Estados miembros.

La simplificación de los Tratados también ha sido sacrificada, manteniendo varios Tratados:

  1. Un primer TUE, en el que se establecen los principios básicos del sistema institucional y competencial de la Unión, así como aspectos específicos y singulares como la acción exterior de la Unión o las cooperaciones reforzadas.
  2. Un segundo Tratado, que lleva el significativo título de "Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea", como una suerte de desarrollo del TUE pero que, evidentemente, ostenta el mismo rango que éste; en él se recogen, en particular, las Políticas europeas, la regulación de las fuentes del Derecho de la Unión Europea y el sistema institucional y orgánico de la Unión.
  3. En tercer lugar, nos encontramos con los 37 Protocolos anejos a ambos Tratados, y por tanto, del mismo rango que aquellos. Entre ellos destacan los relativos al BCE, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea y a la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
  4. En cuarto lugar, pervive el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, que no ha sido derogado.
  5. En quinto lugar, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea no ha sido incorporada a los Tratados, pero el art. 6.1 del TUE se remite a ella y señala que "tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados". No obstante, el propio Tratado se apresura a aclarar que esto no supone una ampliación competencial de la Unión, a la que sí se le dirige un mandato explícito de adherirse al Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Desde un punto de vista institucional, se elevan a tal categoría el Consejo Europeo y el BCE. Con la institucionalización del primero, el siempre difícil equilibrio institucional se vuelve a supeditar a una dinámica expansiva de los Estados miembros, pues el liderazgo de impulso y dirección de la Comisión se resentirá necesariamente, mientras que las funciones del Consejo se deberán redefinir, en particular en ámbitos como la Política Exterior y de Seguridad Común. En lo que respecta a la Comisión, ve reafirmado su papel de "ejecutivo europeo", al ser la única posible receptora de competencias de delegación por parte del legislador y de competencias de ejecución, por parte de los actos jurídicos europeos, siempre en detrimento de los Estados miembros, a los que se reconoce explícitamente la competencia primaria u originaria de ejecución del Derecho de la Unión Europea.

En cuanto al sistema de fuentes, ya hemos indicado que el esfuerzo que pretendía la Constitución Europea para clarificar las funciones legislativa y ejecutiva, denominando "leyes" al producto de la primera, se vuelve a difuminar. Ahora, el Tratado de Funcionamiento sí habla de "actos legislativos", pero mantiene la tipología tradicional de reglamentos, directivas y decisiones, que podrán tener aquel carácter u otros dos: "actos delegados" y "actos de ejecución".

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