4.1. La innecesariedad de la supremacía para explicar las relaciones de la Constitución Española con los Tratados internacionales
El Tribunal Constitucional ha interpretado en numerosas sentencias, así como en las Declaraciones 1/1992 y 1/2004, el sistema de relaciones entre el Derecho de la Unión y la Constitución Española. Como es sabido, las conclusiones de ambas declaraciones son contrarias: en la primera de ellas el Tribunal Constitucional consideró necesaria la reforma del art. 13 de la Constitución Española; mientras que la Declaración de 2004 llega a la conclusión de que no es necesaria la reforma alguna de la Constitución para ratificar el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, aunque las argumentaciones en una y otra declaración no sean contradictorias.
Para entender cabalmente la declaración del Tribunal Constitucional es conveniente remontarse a un artículo aparecido en la prensa diaria en que Rubio Llorente llevaba a cabo la equivalencia entre primacía y supremacía y postulaba de modo decidido, la modificación de la Constitución Española como condición indispensable para proceder a la ratificación de la Constitución Europea. Probablemente, la opinión del prestigioso profesor no hubiera transcendido más allá del ámbito académico de no ser por la circunstancia de que algunos meses más tarde fuera nombrado presidente del Consejo de Estado en el que, su opinión, encontraría eco, hasta el punto de que dicho organismo sugeriría al Gobierno el planteamiento de la citada cuestión del Tribunal Constitucional. Con esta idea coincidirían los monistas externos, pues la modificación de la Constitución Española consagrando la supremacía de la Constitución Europea, supondría el reconocimiento de la supremacía del Derecho internacional sobre el Derecho interno.
El art. 93 del texto constitucional español, además, no hace sino reforzar el principio de competencia al admitir la transferencia a organizaciones internacionales del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Al art. 93 es también de aplicación el art. 95 que exige que la suscripción de tratados que contengan estipulaciones contrarias a la Constitución se someta a previa revisión constitucional, lo que supone que de no reformarse la Constitución la ratificación del Tratado en cuestión no es posible. De manera que no son posibles las contradicciones originarias entre la Constitución Española y los Tratados internacionales suscritos con posterioridad a su entrada en vigor que, en virtud de la aplicación del art. 95.2, el Tribunal Constitucional ha calificado de "defensa jurisdiccional anticipada".
El Tribunal Constitucional en la Declaración 1/2004 interpretará el art. 95 en el sentido de que dicha defensa jurisdiccional anticipada tiene por objeto ver "asegurada su supremacía frente a las normas internacionales desde el momento mismo de la integración de éstas en el Derecho nacional". Con dicha defensa jurisdiccional anticipada se trataría de evitar según el Tribunal Constitucional, que recuerda su Declaración 1/1992: "la perturbación que, para la política exterior y las relaciones internacionales del Estado, implicaría la eventual declaración de inconstitucionalidad de una norma pactada".
La Constitución Española no se pronuncia sobre su propia posición en el ordenamiento jurídico, circunstancia que ha recordado el Tribunal Constitucional en la citada Declaración 1/2004, aunque a renglón seguido el citado Tribunal ha recordado que la posición de supremacía de la Constitución se deduce de los arts. 1.2, 9.1, 161, 163 , 167, 168 y disposición derogatoria y, sin razonamiento alguno, establece la : "supremacía o rango superior de la Constitución frente a cualquier otra norma y en concreto frente a los Tratado internacionales que afirmamos en la Declaración 1/1992", y finaliza su ausente razonamiento diciendo: "Pues bien, la proclamación de la primacía del Derecho de la Unión Europea por el art. 1-6 del Tratado no contradice la supremacía de la Constitución".
Se afirma por el Tribunal Constitucional la supremacía de la Constitución Española sobre los Tratados internacionales, como regla general, para inmediatamente establecer la excepción a la regla. Pero lo cierto es que de los arts. 93, 95 y 96 no se extrae una excepción sino la regla, la regla de relación entre los tratados y la Constitución Española. Así, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 96 los Tratados internacionales válidamente celebrados y publicados oficialmente en España forman parte del ordenamiento interno y: "sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales de Derecho internacional"
Cuando la Constitución integra a los Tratados en el ordenamiento interno lo que está haciendo es, precisamente, desbaratar las concepciones imperantes que sitúan a los Tratados bien debajo o bien encima de la Constitución Española, al sólo concebir las relaciones entre normas a través del principio de jerarquía. Así la Constitución Española ha previsto, lo que tiene un mérito extraordinario, que los Tratados no estén subordinados a ella, aunque, sí exija que sean conformes a la misma, para que integren el ordenamiento jurídico español.
De modo que la Constitución Española asegura, a través de un procedimiento preventivo que no existan contradicciones entre los Tratados y el texto constitucional y posteriormente, los incorpora al ordenamiento como órdenes separados y conformes en la cúspide del ordenamiento jurídico, y entrelazados en su aplicación, situados al mismo nivel y ajenos a la idea de subordinación. La contradicción sólo puede resolverse: bien expulsando al Tratado internacional del ordenamiento español, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 95 y 96; modificando la Constitución Española para adaptarla al Tratado; o bien intentando la modificación del Tratado en cuestión de acuerdo con sus propias normas.
Si la Constitución Española prevé expresamente las relaciones de la misma con los Tratados internacionales, no se pronuncia expresamente sobre la posición de derecho producido o derivado de los Tratados suscritos en virtud del art. 93, ni se pronuncia sobre las relaciones entre dicho Derecho derivado y el Derecho interno. Resulta evidente que la Constitución Española, no alcanzó a afrontar de modo explícito todos los problemas relacionales entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno. Nos estamos refiriendo a la posición del Derecho derivado de la Unión Europea en el ordenamiento jurídico español.
Los Tratados de la Unión y de Funcionamiento de la Unión Europea gozan de un plus de separación en relación con la Constitución Española. En efecto, el art. 93 es muy expresivo de las posibilidades de atribución de competencias derivadas de la Constitución a organizaciones internacional, pero el sentido último de este precepto sólo puede obtenerse del análisis que llevemos a cabo de la utilización por el legislador nacional de dicha facultad. Y no resulta dudoso que el legislador ordinario, de modo excepcional, ha transferido a la UE competencias materiales, formales, institucionales y jurisdiccionales. La particularidad del Derecho de la Unión Europea en relación con el Derecho del resto de organizaciones internacionales, es que se trata de un ordenamiento jurídico español, en la medida en que el TUE y el TFUE gozan de esa condición, por virtud de lo previsto en el art. 96. Y, además, a través de la aplicación del Derecho derivado el Derecho de la Unión se convierte en un orden jurídico inextricablemente unido al Derecho interno en su aplicación. Esto es, el Derecho de la Unión, a diferencia de los Tratados internacionales convencionales, que sólo episódicamente entran en colisión con el Derecho interno, se interrelaciona constantemente con el Derecho interno que resulta difícil de entender sin aquel. De esta relación constante surgen tensiones, cuya resolución es preciso enfrentar.
4.2. Extraconstitucionalidad vs. Infraconstitucionalidad
El Tribunal Constitucional, en todas las ocasiones en que se ha pretendido por alguna de las partes en litigio que la confrontación entre el Derecho interno y el Derecho derivado se calificara como conflicto de carácter constitucional, derivado de la relevancia constitucional que el art. 93 le atribuiría supuestamente al Derecho de la Unión, ha establecido con escasos matices que el art. 93 s de carácter orgánico procedimiental, incapaz de atribuir al Derecho de la Unión relevancia constitucional, de lo que deduce el Tribunal Constitucional que los conflictos entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno son conflictos infraconstitucionales.
De este modo el Tribunal Constitucional ha descartado la confrontación entre el Derecho derivado de la Unión con la Constitución Española. Pero para alcanzar esta conclusión el Tribunal Constitucional sitúa a la Constitución Española en un plano superior: de nuevo aparece el monismo interno como teoría para la integración del Derecho internacional en el ordenamiento jurídico interno. A mi juicio, anticipando algunas conclusiones, la negativa a confrontar la Constitución Española con el Derecho de la Unión es correcta, aunque la calificación del conflicto no lo sea. Así, como se deduce de lo que venimos diciendo, el conflicto entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno no puede calificarse de infraconstitucional sino que se trataría de un conflicto extraconstitucional, lo que resulta del todo diferente.
Los funcionalistas han criticado la caracterización del conflicto como infraconstitucional con la pretensión de que se proclamará el rango constitucional del Derecho de la Unión y, por tanto, de los conflictos con el mismo, así como con la esperanza infundada de que el Tribunal Constitucional estableciera la supremacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho interno. Se puede coincidir con la conclusión del Tribunal Constitucional pero no con el razonamiento que la precede que, con matices, se reitera en la Declaración 1/2004. El Consejo de Estado, en el informe evacuado a solicitud del Gobierno, del que trae causa la declaración 1/2004del Tribunal Constitucional señalará a propósito del art. 1-6 de la Constitución Europea que: "El Tratado eleva a norma de la Constitución para Europa la primacía del Derecho comunitario. Dicho principio, que se ha calificado como un "exigencia existencial" de tal Derecho, como se sabe, es fruto de la construcción jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a partir de la Sentencia de 15 de julio de 1964 y desarrollado en pronunciamientos posteriores, así las Seguridad SocialTJCE de 14 de diciembre de 1971, entre otras muchas, y significa qu cualquier norma de Derecho comunitario, no sólo del primario sino también de derivado, prevalece sobre las de Derecho interno, cualquiera que sea el rango de éstas, incluido el constitucional. Opera, pues contra cualquier fuente, ya sea anterior o posterior al Derecho comunitario y respecto tanto de los órganos jurisdiccionales como del resto de los órganos del Estado". En virtud de estas observaciones el Consejo de Estado aconsejaba al Gobierno la consulta al Tribunal Constitucional, habida cuenta de la posible contradicción de este principio con la consideración de la Constitución Española como norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, ya que, resulta evidente, aunque no se diga expresamente, que para el Consejo de Estado primacía es igual a supremacía y es obvio, que a la vez en un mismo ordenamiento jurídico no puede haber dos normas que gocen de dicha posición.
El Tribunal Constitucional, en la Declaración 1/2004, lejos de eludir la cuestión de la supremacía de la Constitución Española la afirma. Por una parte, considera que puede salvaguardar la responsabilidad internacional del Estado asegurando la supremacía de la Constitución Española.
De modo que, podríamos concluir que la Constitución Española no se sitúa en una posición de supremacía en relación con los Tratados, ni viceversa, de manera que el conflicto entre ambos órdenes jurídicos sería de carácter extraconstitucional. Es decir, el parámetro para determinar la norma aplicable al caso controvertido, en caso de conflicto entre ambos órdenes, no lo suministra la Constitución Española, supuesto en que surgiría la competencia del Tribunal Constitucional. Y esto porque la competencia para resolver los conflictos entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno se ha transferido al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como última instancia.
Así, la supremacía de la Constitución sobre los Tratados internacionales, no sería acorde a la Constitución y , por otra, es un principio innecesario para ordenar las relaciones entre la Constitución Española y los Tratados de las Comunidades y de la Unión.
4.3. Lo innecesario de la reforma de la Constitución Española
Vamos a imaginar que la Constitución Europea hubiera entrado en vigor. Pues bien en su art. I-6 se decía: "La Constitución y el Derecho adoptado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que le atribuyen a ésta primarán sobre el Derecho de los Estados miembros". Así, el texto constitucional europeo ha incorporado el principio de primacía o la técnica de primacía, alumbrado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a partir de la Sentencia vertida en el caso Cost/ENEL.
No obstante, resulta conveniente precisar el ámbito de dicho principio y su alcance, particularmente por la circunstancia de que algunos autores, sugirieran que la instauración de dicho principio alteraría el orden de las fuentes consagrado en la Constitución Española, por lo que habría que proceder a la reforma de esta última antes de ratificar la Constitución Europea.
La circunstancia de que el principio de primacía haya operado pacíficamente en las relaciones entre el Derecho de la Unión Europea y nuestro Derecho interno a lo largo de las últimas décadas, sin producir conmoción alguna, sin que hasta la fecha nadie haya postulado razonadamente la reforma de la Constitución Española por incompatiilidad de la misma con dicho principio sería probablemente suficiente para concluir que la reforma de la Constitución Española carecería de sentido.
El constituyente europeo, como antes el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ha consagrado el principio de primacía y no el principio de supremacía o de jerarquía. Este matiz no parece haber sido advertido por quienes convierten mecánicamente primacía en supremacía, sin explicación de ninguna naturaleza. Porque el concepto de primacía no se puede subsumir en el de supremacía ni viceversa.
No debe dejar de mencionarse que uno de los temas recurrentes de la doctrina ha sido la necesidad de introducir el principio de jerarquía en los actos comunitarios. Y lo mismo puede decirse tras la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa que no establece relaciones de jerarquía entre reglamentos, decisiones y directivas, salvo cuando se prevean por estos actos delegados o actos de ejecución que sí estarían sometidos jerárquicamente a aquéllos. De modo que en las relaciones entre los diferentes instrumentos jurídicos de la Unión seguirán operando los principios de competencia y de jerarquía según los casos.
La primacía sólo coincide con la técnica de supremacía en que ambas son capaces de resolver los conflictos entre normas de diferentes ordenamientos jurídicos. Pero, la primacía aplicada a los conflictos entre las normas de la Unión y las del Derecho interno de los Estados miembros consiste en que el Derecho de la Unión al aplicarse desplaza al Derecho de los Estados miembros, cuando este último haya invadido el ámbito competencial del Derecho de la Unión, o bien, la primacía, impide que el Derecho de la Unión pueda ser desplazado por el Derecho interno sin la intervención del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Pero, las normas de Derecho interno desplazadas por el Derecho de la Unión pueden permanecer en el ordenamiento jurídico indefinidamente, pues su expulsión sólo puede llevarse a cabo con arreglo al procedimiento con el que fueron dictadas. El TJ de las Comunidades Europeas ha reiterado que un pronunciamiento del mismo en un conflicto entre el Derecho de la Unión Europea y el Derecho interno, resuelto en el sentido de que procede la aplicación del Derecho de la Unión, no es susceptible de incluir la declaración de nulidad de la norma de Derecho interno, razón esta por la que el citado Tribunal reclama la leal cooperación de los Estados miembros para limpiar sus respectivos ordenamientos jurídicos de normas que invadan competencias de la Unión. Así, primacía y supremacía son conceptos de diferente naturaleza y efectos, de manera que la utilización de uno u otro no puede considerarse un juego de palabras.
El Tribunal Constitucional, aunque de modo escasamente convincente, como excepción y no como norma, admite que los Tratados se sitúen al mismo nivel que la Constitución, solo que para que esto suceda es preciso que los Tratados superen un test de conformidad a la misma.
Por otra parte, lo que el Tribunal Constitucional está afirmando es que aunque se hayan transferido a la Unión competencia que se denominan soberanas, de modo incorrecto por el Tribunal de Luxemburgo, lo cierto es que el poder último de disposición sobre el Estado sigue residiendo, por el momento, en las Cortes Generales.
De lo dicho se infiere que difícilmente puede alcanzarse la comprensión del principio de primacía de un modo aislado, sin tener en cuenta el principio que rige la distribución de competencias entre la Unión y los Estados miembros.
Las competencias exclusivas de la Unión Europea son tan sólo seis y el resto de competencias de la Unión son compartidas, de coordinación en diferentes versiones, de apoyo o complemento, o en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, de manera que la mayoría de las competencias de la Unión no son exclusivas, es decir, el bloque de legalidad ordinaria aplicable en cada Estado miembro se integra por normas de la Unión y normas de Derecho interno, lo que hace inevitable la colisión de normas de uno y otro origen.
Por ello, los inevitables conflictos entre los Derechos de la Unión y de los Estados miembros deben resolverse prima facie a través de un principio de naturaleza relacional, el principio de primacía. Este principio impide, en el caso de confrontación entre el Derecho interno y el Derecho de la Unión, que las autoridades nacionales apliquen aquel con desplazamiento del Derecho de la Unión.
Lo que impide el principio de primacía es, justamente, que se aborde por las autoridades nacionales la resolución definitiva de un conflicto entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno de un Estado miembro cuando del mismo pueda derivarse la inaplicación del Derecho de la Unión.
Decimos que la primacía es una técnica meramente relacional, o procesal, y que se deduce del art. I-6 de la Constitución Europea, en la medida en que en un sistema en que se distribuyen las competencias entre diferentes operadores, la colisión o el conflicto sólo puede derivar del ejercicio incorrecto de las competencias por una u otos. La finalidad del principio de primacía no es, consagrar el uso incorrecto de una competencia por la Unión Europea que invada las competencias de poderes, instituciones u órganos de los Estados miembros. La finalidad de la primacía es doble: por una parte, ofrece una solución técnico-preventiva inmediata; y por otra, permite restablecer a posteriori el Derecho en el entero ámbito de la Unión Europea.
Los operadores jurídicos cuando se produzca una colisión efectiva entre dos normas, una de la Unión y otra de los Estados miembros, no pueden dar preferencia a la aplicación de la norma del Derecho interno confrontada con la norma de Derecho de la Unión. Si situamos el conflicto en sede judicial, el juez puede resolver el conflicto a favor del Derecho de la Unión, aplicando éste cuando no tenga duda de que es la norma de Derecho interno la que ha invadido el ámbito competencial del Derecho de la Unión. Pero, si considera que es la norma de la Unión que ha invadido un ámbito competencial de los Estados miembros, no puede pronunciarse sobre la ilegalidad de dicha norma sino que debe plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia para que éste resuelva si la norma de la Unión se adecua o no a la Constitución Europea. En el caso de que se adecue asó lo expresará, de modo que el juez nacional aplicará finalmente el Derecho de la Unión, que desplazará a la norma con la que colisionó. Por el contrario, si el Tribunal de Justicia considera que la norma de la Unión Europea ha vulnerado los Tratados de la Unión Europea deberá eliminar dicha norma del ordenamiento de la Unión, de modo que el juez nacional aplicará, finalmente, del Derecho interno. Esto es, la técnica de la primacía no convierte la norma ilegal en norma legal. Se trata, tan solo, de un sistema de rango europeo que permite resolver los conflictos entre subordenamientos, con el único objeto de que finalmente prevalezca el Derecho.
De lo dicho se deduce, que resultaba innecesaria la modificación de la Constitución para dar encaje al principio de primacía, consagrado en el Derecho de la Unión Europea.
Pero yendo más allá, sería del todo inconveniente la introducción en el texto constitucional español de una norma que reprodujera el art. I-6 de la Constitución Europea, aun cuando dicha introducción no se considere preceptiva a partir de la Declaración 1/2004 del Tratado de la Comunidad Europea.
Mientras la única jurisprudencia sobre el principio de primacía sea la que produzca el Tribunal de Justicia de la Unión Europea existirá una interpretación uniforme del Derecho de la Unión en todo el territorio de la misma. Esto es, las Cortes Generales habrían transferido el ejercicio de la competencia en cuestión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Mientras que la inclusión del principio de primacía en el texto constitucional español podría producir una recuperación de la competencia por el Tribunal Constitucional, a no ser que el precepto que contuviera dicho principio excluyera de modo expreso de su interpretación al Tribunal Constitucional y proclamara la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Pues el Tribunal Constitucional sería competente para interpretar el precepto en cuestión. Esto es, el Tribunal Constitucional, supremo intérprete de la Constitución, difícilmente podría excluirse, sin prescripción constitucional previa, de la interpretación de un precepto regulador de las relaciones entre la Constitución Española y los Tratados de la Unión Europea. Bien es cierto que son concebibles interpretaciones más complejas capaces de hacer prevalecer la interpretación del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, pero no dejaría de ser una imprudencia jurídica de la que podrían derivar consecuencias imprevisibles.
4.4. Conclusión
A las reglas comunitarias no es oponible ningún acto unilateral posterior de un Estado miembro. Esta frase contenida en el fallo de la Sentencia del Tribunal de Luxemburgo de 15 de julio de 1964, sintetiza una de las consecuencias de la doctrina de la primacía del Derecho de la Unión Europea sobre el de los derechos de los Estados miembros.
El Tribunal formulará las siguientes consideraciones:
- En primer lugar establecerá que el ordenamiento jurídico comunitario "es un ordenamiento jurídico integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros".
- La segunda consideración relevante, establece que los poderes de la Unión Europea tienen su origen en "una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados de la Comunidad, de modo que los Estados "han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos soberanos", creando una Comunidad cuya duración es ilimitada, dotándose de instituciones, personalidad y capacidad jurídica propias y capacidad de representación internacional, en virtud de los cual la Comunidad ha creado "un cuerpo de derecho aplicable a sus súbditos y a ellos mismos".
- Finalmente, el Tribunal establece que el Derecho de la Unión puede engendrar en la esfera de los justiciables derechos que los órganos jurisdiccionales internos deben salvaguardar. Es decir, que la primacía del Derecho de la Unión no sólo opera en relación con los poderes legislativos y ejecutivos de los Estados miembros sino que vincula a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros que, de este modo, son órganos judiciales de la Unión Europea.
Las peculiaridades del sistema de fuentes de la Unión Europea hace precisa la colaboración de los Estados miembros en la tarea de construcción europea. Por ello, una de las declaraciones de las Conferencias de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros convocados en Roma y Bruselas en 1990 y 1992 es la "relativa a la aplicación del Derecho comunitario". En dicha declaración se recuerda "que para la coherencia y la unidad del proceso de construcción europea es esencial que todos los Estados miembros transpongan íntegra y fielmente a su derecho nacional las directivas comunitarias de las que sean destinatarios dentro de los plazos dispuestos por las mismas".
Finalmente, la Conferencia reconociendo las competencias de los Estados miembros en la aplicación del Derecho de la Unión, en el respeto a lo establecido en el art. 249 del Tratado de la Comunidad Europea, considera que "es necesario para el buen funcionamiento de la Comunidad que las medidas adoptadas en los distintos Estados miembros conduzcan a una aplicación del Derecho comunitario con la misma eficacia y rigor que en la aplicación de sus respectivos Derechos nacionales".
4.5. Aplicación del Derecho de la Unión Europea
A) El Derecho originario
Los Tratados nada dicen sobre su eficacia en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. También debe señalarse que la doctrina de la eficacia del Derecho de la Unión no es clara hasta la sentencia Van Gend y Loos de 5 de febrero de 1963. El TJCE se pronunció con rotundidad sobre el principio de aplicabilidad directa cuando las disposiciones del Tratado sean susceptibles de tal propiedad. Pero seguirá diciendo que la doctrina consistente en que los particulares puedan invocar disposiciones directamente aplicables del Tratado ante los jueces nacionales: "sólo constituye una garantía mínima y no es suficiente para asegurar por sí misma la aplicación plena y completa del Tratado", argumentando que la pervivencia de normas nacionales contrarias al mismo, constituye un incumplimiento de las obligaciones que se derivan del Tratado y que incumben a los Estados miembros. Según el Tribunal de Justicia ni el principio de aplicabilidad directa ni el efecto directo de las directivas puede sustituir la obligación de los Estados miembros de eliminar las normas internas de los derechos nacionales contrarias a los Tratados o al Derecho derivado, ni la obligación de transponer, en forma suficientemente adecuada, al derecho interno las directivas de la Unión.
No obstante, hay de diferenciar las disposiciones de los Tratados que son aplicables directamente en la medida en que sean normas completas, de las disposiciones que por su propia naturaleza no son aplicables directamente. Así, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre la aplicabilidad directa de algunos de los preceptos de los Tratados.
Sin necesidad de declaración por el Tribunal de Justicia deben entenderse aplicables directamente a los Estados, particulares y empresas un conjunto de preceptos que crean derechos o introducen prohibiciones.
Por su propia estructura y finalidad muchas de las disposiciones de los Tratados no son directamente aplicables en la medida en que habilitan a las Instituciones de la Unión o a los Estados miembros para su desarrollo o aplicación dentro de márgenes más o menos amplios.
B) El efecto directo de las directivas
Las directivas obligan a los Estados miembros destinatarios en cuanto al resultado que debe conseguirse, dejando a las autoridades nacionales, la elección de la forma y de los medios, a cuyo fin las directivas establecen un plazo para la transposición.
La transposición es el modo singular en que cada Estado miembro hace eficaz en su territorio el contenido de una directiva, mediante una norma jurídica o una disposición administrativa. Así, la eficacia ordinaria de una directiva en el territorio de un Estado miembro tiene lugar mediante la correcta transposición de la misma dentro del plazo estipulado.
Nos plantearemos el supuesto de que el Estado destinatario de la directiva no cumpla la obligación de transponer la misma en el plazo previsto. Es decir, analizaremos un supuesto de incumplimiento puro y simple de la obligación del art. 288 del TFUE.
Dicho incumplimiento debe desencadenar el procedimiento del art. 258 y siguientes del TFUE.
El Tribunal de Luxemburgo, en la Sentencia 5 de abril de 1979 establecerá:
"22. Que en consecuencia, el Estado miembro que no ha adoptado en los plazos previstos las medidas de ejecución impuestas por la Directiva, no puede oponer a los particulares el incumplimiento, por el mismo, de las obligaciones que establece.
23. Que de ello se deriva que un órgano jurisdiccional ante el que un administrado, qu se ha ajustado a las disposiciones de una Directiva, plantea una cuestión con el fin de eludir una disposición nacional incompatible con dicha Directiva, que no forme parte del Ordenamiento jurídico interno de un Estado infractor, debe aceptar dicha petición si la obligación de que se trata es incondicional y suficientemente precisa".
El incumplimiento de la obligación de transponer
La primera condición para que una directiva tenga efecto directo en el territorio de un Estado miembro es que éste no haya transpuesto la directiva en cuestión, o que la haya transpuesto incorrectamente. Es decir, el efecto directo está condicionado a que el Estado miembro haya incumplido la obligación específica del art. 288 del TFUE en el plazo estipulado, o cuando proceda a una adaptación incorrecta.
La transposición de la directiva eliminaría una norma que contiene obligaciones o determinará la introducción de derechos
El contenido de las directivas ha evolucionado a lo largo de los años en la línea de una mayor concreción. Las directivas son cada vez más precisas y dejan escaso margen de apreciación y maniobra a sus destinatarios, los Estados miembros, hasta el punto de que en lo relativo a su contenido presentan pocas diferencias con los reglamentos. Así, para que tengan efectos directos las directivas deben definir derechos en los particulares, que de haberse introducido mediante la norma o acto correspondiente por los Estados miembros hubieran eliminado una obligación o reconocido un derecho.
Las obligaciones o derechos deben ser incondicionales y suficientemente precisos
Es imprescindible para que las directivas tengan efecto directo que la obligación que se elimina o el derecho que se crea no susciten dudas; sean precisos. Finalmente, la obligación que elimina o derecho que crea, no deben estar supeditados al cumplimiento de condición alguna y, en especial, a la decisión del Estado o Estados miembros destinatarios de la directiva.
Si se cumplen estas condiciones es posible establecer que, después de la expiración del plazo para transponer una directiva, el Estado miembro no puede aplicar a un particular que haya cumplido las disposiciones de la directiva no transpuesta la ley interna contraria a la misma, sea cual sea su naturaleza. Es decir, que tendríamos una primera consecuencia del efecto directo que sería la inaplicación de la ley interna vigente contraria a la directiva no transpuesta o transpuesta incorrectamente, como consecuencia del incumplimiento de la obligación de transponer en el plazo establecido.
En segundo término, el Estado miembro no puede, producida la notificación de una directiva, y dentro del plazo para la transposición, introducir en su ordenamiento condiciones más restrictivas, detalladas o diferentes salvo que la directiva así lo permita. La Directiva "confiere derechos que los particulares pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Estos están obligados a dejar sin aplicación las disposiciones de la ley nacional contrarias a dicho artículo".
Los límites del efecto directo de las directivas
El efecto directo vertical de las directivas, en los casos y condiciones establecidos por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia, es un asunto pacífico a nivel teórico, aunque sigue planteando problemas prácticos considerables. Así, debe considerarse que el efecto directo vertical de las directivas sólo puede ser invocado por los particulares y no por los Estados que incumplieron la obligación de transponer o que lo hicieron incorrectamente. Como ha establecido el Tribunal de JusticiaCE en sentencia del 11 de junio de 1987, el Estado que ha incumplido no transponiendo o haciéndolo incorrectamente no puede exigir a sus nacionales el cumplimiento de las obligaciones que impone una directiva.
Mayores problemas plantea el efecto directo horizontal de las directivas. La sentencia de 26 de febrero de 1986, ha recordado la vigencia del efecto directo vertical de las directivas y, a la vez, establecido que la directiva no transpuesta no puede por sí misma, en caso alguno, crear obligaciones en los particulares ni ser invocada por un particular contra otro en el marco de un procedimiento judicial. Esta jurisprudencia puede suponer la consagración de la discriminación para los nacionales del Estado miembro que no transpuso, o que lo hizo incorrectamente, en relación a los ciudadanos de los Estados miembros que transpusieron en tiempo y forma la directiva concernida. La única atenuación de esta jurisprudencia se ha producido por la vía del fortalecimiento cada vez mayor del principio de interpretación de los Derechos nacionales conforme a las directivas de la Unión, línea esta jurisprudencial, que no deja de plantear problemas, así como introduciendo el principio de responsabilidad del Estado miembro por incumplimiento de las directivas.
4.6. La ejecución del Derecho de la Unión por los Estados miembros
La ejecución del Derecho de la Unión tiene dos vertientes. De una parte la ejecución del Derecho que no requiere actos internos de los Estados miembros para que se aplique: esto es el Derecho de la Unión de aplicación directa. En este caso todos los poderes públicos deben ejecutar el Derecho de la Unión, aunque sólo el Estado miembro es responsable de la inejecución. Problemas diferentes plantea el derecho no aplicable directamente, es decir, el Derecho que precisa actos internos de aplicación o transposición de los Estados miembros. En estos casos, la obligación y la responsabilidad de dictar dichos actos internos, desde la perspectiva de la Unión Europea, recae en los Estados miembros, aunque la estructura federal, autonómica o regional de algunos Estados miembros determine que sean los Estados federados, autonomías, comunidades o regiones quienes deban llevar a cabo la efectiva ejecución del Derecho de la Unión.
A) La ejecución del Derecho de la Unión en los Estados de estructura centralizada
Tomaremos como ejemplo, de este tipo de Estados, el ordenamiento jurídico francés que responde a rigurosos parámetros de centralización legislativa y concentración de responsabilidades internacionales en el Parlamento y el Gobierno. Por ello son escasos los problemas que plantea en Francia la ejecución del Derecho de la Unión, si establecemos la comparación con los países fuertemente descentralizados.
Por lo que se refiere a la ejecución de los reglamentos de la Unión debe estarse al principio general de su aplicabilidad directa y, por consiguiente la obligación de su observancia por las Administraciones concernidas.
Por otra parte, los actos de la Unión que precisan ser transpuestos o aquéllos que necesitan ser completados o desarrollados compete hacerlo al Estado. Particularmente, en lo que se refiere a las directivas su transposición es, en todo caso, competencia del Estado que no comparte con las Administraciones territoriales francesas.
Un dictamen del Consejo de Estado de 20 de mayo de 1964 ha dejado establecido que en lo que concierne a la ejecución del Derecho de la Unión, aplicable directamente, que éste debe tener un tratamiento idéntico al de la aplicación de las normas internas, lo que supone, de ordinario, su aplicación a través de los reglamentos. Sin embargo, en lo relativo a las directivas habrá de estar al contenido de las mismas y el Derecho nacional que resulta afectado con la transposición que determina el trámite y órgano encargado de llevarla a cabo.
B) La ejecución del Derecho de la Unión en los Estados de estructura descentralizada. El caso de España
La ejecución de los reglamentos
En la medida en que los reglamentos son normas directamente aplicables sin necesidad de acto normativo alguno interno, el Estado de las Autonomías no supone ninguna particularidad. Sólo en el caso de que la vigencia de un reglamento exija modificar otras normas para la plena eficacia de éste, será preciso dilucidar si la competencia corresponde al Estado o a la CA, en el ámbito de sus respectivas competencias determinadas por los arts. 148 y 149 de la Constitución Española y los respectivos Estatutos de Autonomía.
La ejecución de las directivas
Por lo que se refiere a la transposición de las directivas de la Unión, habrá que estar a la distribución de competencias normativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas que se deduce de la Constitución y los Estatutos de Autonomía. En efecto, la Ley 47/1985, de bases de delegación del Gobierno para la aplicación del Derecho de la Unión, circunscribe la delegación al "ámbito de las competencias del Estado", lo que permitía que las Comunidades Autónomas transpusieran las directivas que afectaran a su ámbito normativo competencial. Así lo hicieron las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cataluña cuyos Parlamento aprobaron, a imagen y semejanza de lo actuado por las Cortes Generales, sendas leyes de bases de delegación a sus respectivos Gobiernos, para que éstos llevaran a cabo la transposición de las directivas al Derecho autonómico.
Idénticas competencias, en lo relativo a la transposición de directivas, tienen las demás Comunidades Autónomas en el marco de sus competencias normativas, con independencia de que no hayan escogido el procedimiento utilizado por el Estado y las Comunidades Autónomas Vasca y Catalana, criterio éste plenamente confirmado por el Tribunal Constitucional, seguido por el Tribunal Supremo.
Sin embargo, desde la perspectiva de la exigencia por la UE del cumplimiento por los Estados miembros de las obligaciones derivadas de los Tratados, no se produce un desplazamiento o reparto de las responsabilidades entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino que sigue siendo el Estado el único responsable del cumplimiento de dichas obligaciones. Pero, no existen técnicas jurídicas ad hoc para que el Estado, único responsable frente a la UE, pueda garantizar de modo eficaz el cumplimiento de sus obligaciones. Los únicos instrumentos que pudieran ser útiles a este efecto serían los artículos 150.3 y 155 de la Constitución Española, que pudieran parecer un tanto desproporcionados, o la vía de impugnación de las disposiciones autonómicas ante el Tribunal Constitucional. Es por ello, por lo que un sector doctrinal reclama un desarrollo del art. 93, título habilitante de la Constitución Española, para lograr una adecuada coordinación y control de la ejecución del Derecho de la Unión en España.
4.7. La recepción del Derecho de la Unión por la jurisprudencia española
Desde la incorporación de España a las Comunidades Europeas en 1986 se ha producido una jurisprudencia significativa en lo relativo a la recepción del Derecho de la Unión por la Jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo.
A) La posición del Tribunal Constitucional en los conflictos entre el Derecho interno y el Derecho de la Unión
El Derecho de la Unión se integra en el ordenamiento jurídico español
La primera de las Sentencia del Tribunal Constitucional en tema que nos ocupa fue la de 20 de diciembre de 1988. La controversia giraba en torno a la distribución de competencias entre el Estado y una Comunidad Autónoma, en materia de sanidad y consumo y la incidencia en ellas de Reales Decretos dictados en cumplimiento de directivas de la Unión.
De esta sentencia se pueden obtener varias conclusiones. En primer término que el Tribunal Constitucional en un conflicto de competencias debe tener en cuenta el Derecho de la Unión como integrante del bloque de la legalidad aplicable. En segundo lugar que el Tc debe entrar a analizar el sistema de competencias que se deduce para las distintas Administraciones, teniendo en cuenta el Derecho de la Unión. Se obtienen otras dos consecuencias, ahora de carácter singular, la primera que las directivas analizadas no hacen una atribución específica de competencia a uno u otro órgano del Estado, la segunda, que sólo los órganos generales o centrales de los Estados son los responsables últimos de la ejecución de la normativa de la Unión y, finalmente, que el Derecho de la Unión Europea no supone la alteración de las reglas para el establecimiento de las competencias en una determinada materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Dice así la citada sentencia: "Son, en consecuencia, las reglas internas de delimitación de competencias las que en todo caso han de fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia, planteados entre el Estado y las Comunidades Autónomas, las cuales, por esta misma razón, tampoco podrán considerar ampliado su propio ámbito competencial en virtud de una conexión internacional".
El conflicto entre el Derecho de la Unión y el Derecho Nacional como conflicto de normas infraconstitucionales
El primero de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en lo que al tema que nos concierne ahora, se produjo en el marco de un recurso de inconstitucionalidad, nos referimos a la sentencia de 14 de febrero de 1991. Se trataba de un recurso promovido por el Parlamento Vasco frente a dos preceptos de la LO 5/195, del Régimen Electoral General, que establece la incompatibilidad entre la condición de parlamentario europeo y la de miembro de una Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma, y por otra parte, que la circunscripción para la elección de Diputados al Parlamento Europeo es el territorio nacional.
La primera de las consideraciones que deben destacarse de la sentencia del Tribunal Constitucional es la afirmación de que el Derecho de la Unión se integra en el sistema jurídico de los Estados miembros, así, dirá: "En resumidas cuentas, a partir de la fecha de su adhesión , el Reino de España se halla vinculado al Derecho de las Comunidades Europeas, originario y derivado, el cual constituye un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisdiccionales".
Pero inmediatamente seguirá afirmando: "Ahora bien, la vinculación señalada no significa que por error del art. 93 se haya dotado a las normas del Derecho comunitario europeo de rango y fuerza constitucionales, ni quiere en modo alguno decir que la eventual infracción de aquellas normas por una disposición española entraña necesariamente a la vez una conculcación del citado art. 93 de la Constitución Española. Este precepto constituye ciertamente el fundamento último de tal vinculación, dado que la aceptación de la misma expresa la soberanía estatal. Ello no permite olvidar, que el precepto constitucional, de índole orgánico-procedimental, se limita a regular el modo de celebración de una determinada clase de Tratados internacionales, lo que determina que únicamente tales Tratados puedan ser confrontados con el art. 93 de la Constitución Española en un juicio oral de constitucionalidad, por el hecho de ser dicha norma suprema la fuente de validez formal de los mismos".
La conclusión del Tribunal Constitucional no parece en principio objetable en la medida en que, resulta evidente, el procedimiento que sirve para la integración del Derecho de la Unión en el Derecho interno, aunque sea como consecuencia de lo previsto en el art. 93 de la Constitución Española, no otorga al Derecho de la Unión rango y fuerza constitucionales.
La sentencia del Tribunal Constitucional no es reprochable en el entendimiento del caso concreto, ni tampoco en sus consideraciones, pues resulta evidente que la confrontación del Derecho interno con el Derecho de la Unión no es un litigio constitucional. Lo que, lejos de ser un dato negativo puede serlo positivo. La doctrina del Tribunal Constitucional es reprochable por lo que no dice y en particular, por no aclarar el lugar que el Derecho de la Unión ocupa en el sistema de fuentes, lo que es compatible con la circunstancia de que el conflicto de normas entre el Derecho interno y el Derecho de la Unión no sea un conflicto constitucional.
El conflicto entre el Derecho interno y el Derecho de la Unión no es un conflicto constitucional, sino infraconstitucional. Esta posición debe a su vez matizarse en el sentido de que el Derecho de la Unión no está subordinado al Derecho constitucional. En lo que se refiere al Derecho originario, deriva de la Constitución y no puede estar, por principio, en contradicción con ésta. En efecto, el Derecho originario es el resultado de transferencias desde la Constitución, una especie de desgaje de la Constitución. Para suscribir los correspondiente Tratados internacionales que constituyen la Unión Europea, es preciso analizar previamente si los Tratados son conformes o por el contrario se oponen a la Constitución Española, de modo que superado el examen de constitucionalidad de los Tratado, éstos no pueden, por su naturaleza de normas derivadas de la Constitución Española, oponerse a aquélla.
De modo que podríamos afirmar que derivando el Derecho originario de la Constitución y habiéndose procedido rigurosamente, no pueden confrontarse Constitución y Tratados que serían de la misma naturaleza.
La misma conclusión puede obtenerse en lo que se refiere a la confrontación del Derecho derivado con la Constitución Española.
Por eso decíamos que la doctrina del Tribunal Constitucional, fueran cuales fueren las razones de fondo y forma que han llevado al Tribunal a la misma, es un dato positivo porque, descartada por el Tribunal Constitucional la consideración del Derecho de la Unión con rango y fuerza constitucionales, lo grave hubiera sido que el Tribunal Constitucional hubiera afirmado la superioridad de la Constitución Española sobre el Derecho de la Unión. Así, de modo implícito el Tribunal Constitucional ha reconocido la no subordinación del Derecho de la Unión a la Constitución.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional en cuanto es el supremo intérprete de la Constitución Española le compete interpretar nuestro sistema de fuentes y no debiera haber eludido interpretar, a la luz de la Constitución Española, el espinoso tema de las relaciones entre el Derecho de la Unión y el Derecho producido por los órganos constitucionales españoles.
Si consideráramos correcta la doctrina del Tribunal Constitucional pronunciada en recursos de inconstitucionalidad y amparo y conectáramos esta doctrina con la del Tribunal Supremo, llegaríamos a la conclusión de que nuestro ordenamiento merece una reforma por insuficiencia.
El Estado, en su conjunto, tienen el deber de administrar justicia y estamos en una situación en que esta garantía tiene lagunas considerables. No es ocioso señalar que nuestra incorporación a la UE tuvo lugar en 1985 y que nuestro ordenamiento jurídico, así como nuestros operadores jurídicos no estaban preparados para asumir la crisis que esta incorporación podía producir.
B) La eficacia y prevalencia del Derecho de la Unión como consecuencia del artículo 93 de la Constitución en la doctrina del Tribunal Supremo
La primera mención al Derecho de la Unión tiene lugar, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de abril de 1987, del que afirma:
"Este planteamiento desde la perspectiva del ordenamiento jurídico español, queda reforzado por la incidencia del Derecho comunitario europeo, con eficacia directa y carácter prevalente en virtud de la cesión parcial de soberanía que supone la adhesión a la Comunidad, autorizada por la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, en cumplimiento del art. 93 de nuestra Constitución, hecho a la medida para esta circunstancia".
La atribución de "eficacia directa y carácter prevalente" hecha en general y sin más matizaciones al Derecho comunitario europeo era un indicio positivo que no se vería corroborado posteriormente.
En el breve párrafo se condensan muchas ideas capitales para comprender el profundo impacto del Derecho de la Unión en nuestro Ordenamiento jurídico. Podrían ordenarse del siguiente modo las ideas allí contenidas. Se dice: que el art. 93 de la Constitución Española se hizo a la medida para esta circunstancia; que el Derecho de la Unión tiene eficacia directa y carácter prevalente sobre el Derecho español; y que esto tiene lugar por virtud de la cesión parcial de soberanía que supone la adhesión a la Unión.
La rotunda afirmación que se hace en la sentencia, en el sentido de que el artículo 93 de la Constitución se introdujo para hacer posible la incorporación de España a la Unión Europea, hubiera exigido una mayor explicación. Por otra parte, hay que señalar que la virtualidad del art. 93 no se ha agotado con la incorporación de España a la UE, siendo el art. 93 una muestra del carácter abierto de nuestra norma fundamental.
Además, hay que decir que el art. 93 no hace mención a "competencias soberanas", a que se refiere la sentencia comentada. Dicho precepto ha utilizado el concepto de "competencias derivadas de la Constitución", de modo que lo que puede transferirse a organizaciones o instituciones internacionales es el "ejercicio de competencias derivadas de la Constitución" y en caso alguno la titularidad de las mismas de la que no se dispone.
La sentencia comentada dice, sin más, que el Derecho de la Unión tiene eficacia directa en nuestro territorio y carácter prevalente sobre el Derecho interno. Ambas afirmaciones son muy contundentes y hubieran exigido mayores precisiones, pero en cualquier caso hacían presumir la asunción pacífica por nuestro más alto Tribunal de la doctrina del Tribunal de Justicia.
Transcurrirán prácticamente dos años sin que se produjeran otra cosa que pronunciamientos incidentales de escasa relevancia doctrinal.
C) La directa aplicación de los Tratados
Son numerosos los ejemplos de directa aplicación de los Tratados y en particular del Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, en relación con la homologación de títulos y con otros temas.
La aplicación del actual artículo 351 del TFUE del Tratado de la Comunidad Europea, en el sentido de la compatibilidad de las obligaciones derivadas de Convenios concluidos por España con anterioridad a la entrada en vigor en nuestro país del Tratado de la Comunidad Europea, tiene lugar por la Sentencia de 3 de mayo de 1995.
D) El principio "Iura Novit Curia" y la aplicación del Derecho comunitario en España
Especial trascendencia tiene la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 1991 que supone la utilización del principio iura novit curia en el contencioso-administrativo en relación con el Derecho de la Unión.
E) El valor de las sentencias del Tribunal de Justicia y sus efectos sobre la doctrina del Tribunal Supremo
La cita por las sentencias del Tribunal Supremo de la jursiprudencia del Tribunal de Justicia y la atribución a las mismas de valor interpretativo del Derecho originario y derivado es una constante desde las primeras sentencias del Alto Tribunal que aplican el Derecho de la Unión. La sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1998 sería un ejemplo notable de esta doctrina.
Particular interés tiene la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1998, que alcanzará la conclusión tras un largo y agudo razonamiento que la doctrina del Tribunal de Luxemburgo prevalece y obliga a modificar la doctrina precedente del Tribunal Supremo.
F) El Reglamento
Caracteres generales
La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de abril de 1989 se pronunciará sobre la eficacia del Reglamento de la Unión, asunto al que dedicará los Fundamentos primero, segundo y tercero. La cuestión que se plantea en la sentencia, decisiva para la resolución del caso, es la posición de un reglamento de la Unión "en el bloque de la legalidad como cobertura de la orden ministerial objeto de impugnación en este proceso".
No cabe duda de que el Tribunal Supremo con esta pronta recepción de la doctrina constante del Tribunal de Justicia sobre la eficacia de los reglamentos, ha excluido cualquiera especulación posterior, lo que de todo punto es muy positivo.
Reglamentos self executing y reglamentos precisados de desarrollo
La Sentencia de 24 de abril de 1990 es la primera de nuestro Tribunal Supremo que supone un tratamiento extenso de la eficacia del Derecho de la Unión, nos importa ahora prestar atención a la diferencia que establece entre reglamentos self-executing y reglamentos precisados de desarrollo. A tal efecto, hará un largo razonamiento que incluye el principio de sumisión de España a la potestad normativa de la Unión Europea, los conceptos de primacía, aplicabilidad directa y efecto directo, la distinción entre reglamento y directiva, los efectos de la normativa de la Unión sobre las normas de derecho que se le opongan, los órganos competentes para la transposición de normas de la Unión y, en fin, las relaciones de los Tribunales españoles con el Tribunal de JusticiaCE, ahora Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
"Son pues sujetos del Derecho comunitario tanto los Estados miembros, como sus ciudadanos. Ahora bien, la sutileza de la distinción entre los conceptos de efecto y aplicacionabilidad directa, permite en la práctica utilizarlos como sinónimos. Y en cualquier caso gozan de este efecto directo las normas comunitarias que sean "self executing" es decir completas y jurídicamente perfectas. Los Reglamentos comunitarios que no participan de esa aptitud carecen de efecto directo, cuando necesitan de apoyos complementarios de desarrollo para precisar el alcance de los derechos particulares a los que aquellos se refieren."
Por lo que se refiere a los reglamentos de la Unión precisados de desarrollo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de septiembre de 1994, tras reconocer que "tienen fuerza vinculante para las autoridades españolas en términos superiores a los propios de las leyes", equipara los reglamentos nacionales de ejecución de los de la Unión a los reglamentos nacionales para la ejecución de leyes, y en consecuencia, considera preceptivo el dictamen del Consejo de Estado.
G) Directivas
Naturaleza y efectos de las directivas
La primera de las sentencias que afronta directamente la naturaleza y efectos de las directivas en el Derecho español es la de 1 de junio de 1990. Bien es cierto que la conclusión de la sentencia será afirmar que no queda probada la idoneidad de la directiva sometida a debate para producir efectos directos, pero reconoce dicha posibilidad.
"La directiva vincula a todo Estado miembro destinatario en cuanto al resultado a alcanzar, dejando a las instancias nacionales la competencia en cuanto a la forma y a los medios"
Directivas y efecto directo
Será la Sentencia de 25 de septiembre de 1990 la que, de un modo decidido, se decantará por el efecto directo de las directivas en algunos supuestos.
La cuestión que se debatía era la aplicación de la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas de 18 de diciembre de 1975, directiva que no había sido transpuesta al Derecho español. Tras una serie de razonamientos en que la sentencia hace una larga reflexión sobre el estado de la doctrina y jurisprudencia sobre el efecto directo de las directivas, expresa en su Fundamento de Derecho Cuarto.
La sentencia contiene otras muchas observaciones de interés entre las que queremos destacar la certera observación que se hace en su Fundamento de Derecho Quinto, en el sentido de que la incorporación de España a la Unión:
"no solo ha permitido la innovación del ordenamiento Jurídico sino que se ha permitido la renovación completa del sistema de fuentes al transferir a una organización supranacional la suprema facultad de creación del Derecho".
En esta misma línea estará la Sentencia de 23 de noviembre de 1990.
La conclusión que se deduce de esta sentencia y una larga serie coincidente con su doctrina es alarmante y contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En conclusión, el control de la transposición de una directiva por los Tribunales españoles se detendría en el umbral de las leyes, es decir, serían tan sólo controlables las directivas transpuestas mediante disposiciones reglamentarias. Todo ello sobre la base de la interpretación de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Esta jurisprudencia viene agravada por la circunstancia de que, como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en Sentencias de 14 de febrero de 1991 y de 22 de marzo de 1991, no compete a dicho Tribunal controlar la adecuación de la actividad de los poderes públicos nacionales al Derecho de la Unión. Fundamento jurídico 4.a), y en particular, la eventual infracción de la legislación comunitaria europea por leyes o normas estatales o autonómicas posteriores, por no ser dicho litigio de carácter constitucional, sino "que sólo es un conflicto de normas infraconstitucionales que ha de resolverse en el ámbito de la jurisdicción ordinaria". Fundamento 5º). Así, desde la perspectiva de los ciudadanos y de su derecho a la tutela efectiva de jueces y tribunales, el juez nacional, no satisfaría este derecho, cuando afectado por una directiva no transpuesta o incorrectamente transpuesta, esta colisionara con una ley nacional o eventualmente autonómica por virtud de los límites de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de la Jurisdicción Constitucional.
Con posterioridad el Tribunal Supremo analizará una serie de sentencias si la transposición de las directivas ha sido correcta o si la eventual aplicación de la misma lo es.
Mención especial merece la Sentencia de 3 de noviembre de 1993, que resolverá el recurso en base a la resolución de la cuestión prejudicial que planteará el Tribunal Supremo al TJCE, anulando el Real Decreto Legislativo impugnado.
Entre los ejemplos de sentencias del Tribunal Supremo en que se estima el efecto directo de directivas, anulando resoluciones o disposiciones impugnadas, cabe destacar la Sentencia de 10 de noviembre de 1997 que aplica claramente la doctrina del Tribunal de JusticiaCE en el sentido de que una vez dictada una Directiva, dentro del plazo de transposición no es posible dictar disposiciones contrarias a la misma, ni siquiera so pretexto de transponer una Directiva anterior no transpuesta.
H) El efecto directo de las directivas en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de junio de 1993
De la eficacia directa de la Directiva 79/267/CEE dependía la conformidad o disconformidad y consiguiente anulación de una serie de Órdenes Ministeriales que autorizaban la inscripción de Cajas de Ahorros en el Registro Especial de Entidades de Seguros.
Pues bien, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 5 de junio de 1993, en el recurso interpuesto contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 9 de enero de 1987 anula la citada Orden por considerarla contraria a Derecho, dejando sin efecto la autorización e inscripción de la Caja concernida. Contra la citada sentencia se preparó recurso de casación, declarándose con posterioridad desierto y firme la sentencia dictada.
El argumento básico del recurrente, en que fundamenta su pretensión de que se declare la anulación de la Orden Ministerial de 9 de enero de 1987, es la consideración de que la norma que habilitaba la orden recurrida, esto es, la Disposición Adicional 2ª de la Ley 13/1985 no se ajusta al Derecho de la Unión, pretensión que será confirmada por la Audiencia Nacional.
Para llegar a esta conclusión la sentencia afrontará ordenadamente tres cuestiones: identificará el Derecho de la Unión vigente; determinará que en el momento en que se dicta la Orden en cuestión el Derecho vigente español vulneraba el Derecho de la Unión y; finalmente, establecerá que las directivas son invocables en determinadas circunstancias ante los jueces ordinarios, decretando que en el caso que nos ocupa la Directiva 79/267/CEE tiene efecto directo. La claridad expositiva de la sentencia recomienda transcribir sus fundamentos de derecho más relevantes.
A partir de la reflexión anterior sobre el Derecho de la Unión vigente y aplicable al caso, la Sentencia alcanzará las siguientes conclusiones: que las formas societarias admisibles son las que recogen las Directivas 73/239 y 79/267; que las entidades que gestionan seguros de vida tienen por objeto social exclusivo y excluyente a los seguros de vida y finalmente, que sea cual sea la forma jurídica de las entidades de seguros que gestionan seguros de vida, quedan sometidas a un régimen jurídico idéntico.
La segunda cuestión que aborda la sentencia es la de comprobar si el diseño que se desprende del Derecho de la Unión para las entidades de seguros que gestionan seguros de vida se corresponde al vigente en España y en particular, si dicho diseño se contiene en el Real Decreto Legislativo 1255/1986 que tuvo por objeto, precisamente, la adaptación del Derecho español, en la materia que nos ocupa, al Derecho de la Unión.
La conclusión de la sentencia será doblemente negativa. Por una parte establecerá que las Cajas de Ahorros no son una de las formas jurídicas permitidas por el Derecho de la Unión para la gestión de seguros de vida.
Pero, además, en lo concerniente a la exclusividad del objeto social tampoco se corresponde el modelo de la Unión al español, al permitir la disposición adicional 2ª de la Ley 13/1985 el ejercicio de la actividad aseguradora a las Cajas de Ahorros.
Tras el razonamiento anterior la conclusión de la sentencia que luce en el Fundamento de Derecho 5º es determinante en el sentido de que la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 9 de enero de 1987 es contraria al Derecho de la Unión.
Establecido por la sentencia que el Derecho originario español es contrario al Derecho de la Unión contenido en la Directiva 79/267/CEE, la Audiencia Nacional se planteará por una parte, si se pueden invocar las Directivas y en qué casos pueden tener efecto directo y, por otra, en el caso singular que no ocupa, es decir, en relación a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 9 de enero de 1987, si la Directiva 79/267 tiene efecto directo. La respuesta de la sentencia es doblemente positiva.
En conclusión dirá la sentencia:
"Si la Directiva de constante referencia es directamente invocable ante este Tribunal -conforme a la referida doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea- y la Orden Ministerial recurrida se opone en los términos ya considerado a dicha Directiva ha de llegarse a la conclusión de que la Orden impugnada no es conforme a Derecho por lo que debe ser revocada".
I) Efecto directo horizontal de las directivas
El efecto directo horizontal de las directivas ha sido reconocido por sentencias como la de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 5 de julio de 1997 en relación con una cláusula de un contrato de compraventa de libros por la que el comprador se sometía a los Tribunales de Barcelona renunciando a su propio fuero, a lo que se aplica la Directiva 93/13/CEE de 5 de abril de 1993 sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, considerando que la cláusula referida anteriormente es abusiva y por tanto nula. Dicha sentencia se remite como precedente a las sentencias de la misma Sala de 8 de noviembre de 1996 y 30 de noviembre de 1996, si bien no luce en la sentencia razonamiento alguno que fundamente esta doctrina innovadora.
J) Responsabilidad patrimonial del Estado
La responsabilidad patrimonial del Estado ha sido reconocida en Seguridad SocialTS de 5 de marzo de 1993 y 27 de junio de 1994 que versan sobre la eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivados del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea. Sin embargo, la línea jurisprudencial mayoritaria no reconoce la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la adhesión de España a la Unión Europea o de actos comunitarios, ejemplo de esta doctrina sería la STS de 24 de mayo de 1997 que plantea una de las cuestiones más interesantes de la incorporación de España a la UE. El caso era el de los Agentes de Aduanas que sostenían que el Estado Español había incurrido en un supuesto de responsabilidad patrimonial derivada de los daños y perjuicios en el litigante ocasionados como consecuencia de la entra en vigor del Acta Única. La citada sentencia que tiene un extraordinario interés en otros órdenes nos importa aquí en la medida en que concluye que FD 8º "... aun cuando puedan existir daños y perjuicios para los Agentes de Aduanas como consecuencia de la supresión de barreras arancelarias derivada de la entrad en vigor del Acta Única Europea, los mismos no pueden generar responsabilidad patrimonial para el Estado por existir, dadas sus características, la carga de soportarlos por los afectados, y no ser imputables, atendidas las circunstancias en que se producen, a medidas de sacrificio singular adoptadas por la Administración respecto de determinados particulares, sino a genéricas disposiciones de rango legal, las cuales imponen limitaciones que se proyectan sobre el conjunto de los ciudadanos, aun cuando puedan afectar desigualmente a los grupos en que se integran".
K) El principio de confianza legítima
Debe reseñarse la incorporación por nuestra jurisprudencia del principio de confianza legítima, traído del Derecho comunitario. Así pueden citarse, al menos, la Seguridad SocialTS de 23 de mayo de 1998, de 10 de mayo de 1999, 15 de julio de 1999 y 10 de julio de 1999.
