El Derecho originario de la Unión Europea

2.1. Los Tratados: cronología

El Derecho originario o, lo que es lo mismo, la norma o normas fundamentales o constitutivas de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, se integra por un conjunto numeroso de Tratados. A los efectos de abordar sistemáticamente su estudio los clasificaremos del siguiente modo: Tratados constitutivos que crearon la CECA, la Comunidad Económica Europea, la Comunidad Europea de la Energía Atómica y la UE; Tratados de reforma puntual de los Tratados constitutivos, como son la Convención de Roma del 57 o los Tratados de Bruselas de 1965, 1975 y 1984 y de Luxemburgo de 1970; Tratados de reforma substancial como son el Acta Única, el TUE, el Tratado de Amsterdam, el Tratado de Niza y el Tratado de Lisboa; y finalmente Tratados de Adhesión de Dinamarca, Irlanda y Reino Unido; de Grecia; de Portugal y España; de Austria, Suecia y Finlandia; de Estonia, Letonia, Lituania, Polonia y República Checa, Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Chipre y Malta; de Bulgaria y Rumanía; y de Croacia.

La función de los Tratados que integran el Derecho originario de la Unión Europea en el sistema jurídico de la Unión sería semejante, desde una perspectiva formal que no material, al de la Constitución o leyes fundamentales en los sistemas jurídicos de los Estados miembros.

Veremos en primer término, y desde una perspectiva cronológica, los Tratados que han integrado o integran el Derecho originario de la Unión Europea, su naturaleza y contenidos, en segundo término estudiaremos su procedimiento de elaboración, y, finalmente, la eficacia del Derecho originario de la Unión Europea.

Veamos la sucesión cronológica de los referidos Tratados:

Tratado de París, de 18 de abril de 1951, que creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, que creó la Comunidad Económica Europea. El TUE de 1992 (TUE) modificó este Tratado sustituyendo la denominación "Comunidad Económica Europea" por "Comunidad Europea". Y, finalmente, el Tratado de Lisboa denomino a este Tratado, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, que creó la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
Convención de Roma, de 25 de marzo de 1957, relativa a algunas instituciones comunes de la Comunidad Europea. Esta Convención ha sido derogada expresamente por el Tratado de Amsterdam.
Tratado de Bruselas, de 8 de abril de 1965, que creó un Consejo Único y una Comisión Única de la Comunidad Europea. Este Tratado ha sido derogado expresamente por el Tratado de Amsterdam.
Tratado de Luxemburgo, de 22 de abril de 1970, que modificó algunas instituciones en materia presupuestaria de los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y del Tratado sobre la fusión de los ejecutivos.
Tratado relativo a la adhesión a las Comunidades Europeas de Dinamarca, Irlanda, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de 22 de enero de 1972.
Tratado de Bruselas, de 10 de julio de 1975, de modificación de ciertas disposiciones del Protocolo sobre los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones.
Tratado de Bruselas, de 22 de julio de 1975, que modificó algunas disposiciones financieras de los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y del Tratado sobre la fusión de los ejecutivos.
Tratado relativo a la adhesión a las Comunidades Europeas de Grecia, de 28 de mayo de 1979.
Tratado de Bruselas, de 13 de marzo de 1984, que modifica los Tratados que constituyen las Comunidades Europeas en lo relativo a Groenlandia.
Tratado de adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas, de 12 de junio de 1985.
Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 y en la Haya el 28 de febrero de 1986.
TUE o Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992.
Tratado relativo a la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia a las Comunidades Europeas, de 24 de junio de 1994.
Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997.
Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001.
Tratado de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República de Eslovaquia, de 16 de abril de 2003.
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, de 29 de octubre de 2004, que no entró en vigor al no ser ratificado por todos los Estados miembros como consecuencia de los resultados negativos de los referéndums populares celebrados en Francia y Holanda.
Tratado de adhesión de Bulgaria y Rumanía, de 25 de abril de 2005.
Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007.
Decisión del Consejo Europeo, de 25 de marzo de 2011, que modifica el art. 136 del TFUE en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro.
Tratado de adhesión de la República de Croacia, de 9 de diciembre de 2011.

Los mencionados Tratados van acompañados de exposiciones de motivos y anexos en forma de protocolos, acuerdos y declaraciones.

En la actualidad el Derecho originario de la Unión se integra por el TUE y el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, reformados por el Tratado de Lisboa, por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, resultado de la modificación del Tratado de la Comunidad Europea por el Tratado de Lisboa, así como por los preceptos que siguen en vigor de los Tratados de Adhesión de los Estados miembros.

2.2. Naturaleza y contenido

El Derecho originario está integrado por un conjunto de Tratados que constituyen la norma fundamental de la Unión Europea. La circunstancia de que la norma fundamental no consista en un único texto, ha dado como resultado un conjunto desordenado, falto de sistemática y con algunas deficiencias técnicas.

Los Tratados están integrados bien por normas jurídicas plenas, susceptibles de crear derechos y obligaciones directamente en sus destinatarios, o por normas que crean habilitaciones en las instituciones comunitarias para llevar a cabo actos de naturaleza normativa, ejecutiva o jurisdiccional.

La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de febrero de 1963 estableció que "el artículo 12 del Tratado de la Comunidad Europea, produce efectos inmediatos y engendra en la esfera de los justiciables derechos individuales que las jurisdicciones internas deben salvaguardar". Para llegar a esta conclusión el Tribunal hará una serie de consideraciones que conviene destacar. A tal efecto, debe recordarse el contenido del art. 12 del Tratado de la Comunidad Europea que decía así: "Los Estados miembros se abstendrán de establecer entre sí nuevos derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente y de incrementar los que ya estén aplicando en sus relaciones comerciales recíprocas". De modo que, de acuerdo con la citada sentencia, la norma en cuestión establece una prohibición que no necesita ser completada por otra norma de la Unión o nacional. Obsérvese que la cuestión que se sometió al Tribunal fue si dicha norma tenía por destinatarios tan sólo a los Estados o si los nacionales de los Estados miembros podrían hacer valer derechos basados en dicho precepto ante un juez nacional.

El primer principio que fija la Sentencia de 5 de febrero de 1963 es que el Tratado no se limita a crear obligaciones mutuas entre los Estados miembros. Este principio lo fundamenta la sentencia en el objetivo del Tratado de la Comunidad Europea de instituir un mercado común, lo que figura en su preámbulo y primero artículos. También sirve de base el establecimiento de este principio el papel del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de asegurar la unidad de interpretación de los Tratados por los órganos jurisdiccionales nacionales, a través de los procedimientos a que se refiere el art. 234 del Tratado de la Comunidad Europea.

El segundo principio que deriva del anterior es que los Tratados tienen como destinatarios de derechos y obligaciones a los nacionales de los Estados miembros. Hay que entender con amplitud el concepto de nacional, en el sentido de referirlo a sujeto de derecho desde la perspectiva de los respectivos derechos nacionales.

Finalmente, la sentencia establece que los derechos y obligaciones que se derivan para los nacionales no nacen tan sólo cuando el Tratado hace una atribución explícita, sino "en razón de obligaciones que el Tratado impone de manera bien definida, tanto a los particulares como a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias", como es el caso de la prohibición del art. 25 del Tratado de la Comunidad Europea que establece: "Quedarán prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente. Esta prohibición se aplicará también a los derechos de aduana de carácter fiscal".

El art. 30 del TFUE sería el ejemplo de norma directamente aplicable que no necesita normas de desarrollo o aplicación de la Unión o provenientes de los Estados miembros.

A) Los Tratados constitutivos

Analizaremos ahora el conjunto de Tratados constitutivos que han integrado el Derecho originario.

El Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero) fue una apuesta decidida para sustituir rivalidades históricas por "una fusión de sus intereses esenciales" con objeto de crear "los cimientos de una comunidad más amplia y profunda entre pueblos tanto tiempo divididos por conflictos sangrientos y a sentar las bases de instituciones capaces de orientar desde ahora un destino compartido". En la línea argumental de que Europa debía construirse mediante realizaciones concretas se creaba una Comunidad Europea del Carbón y del Acero. El Tratado constaba de 100 artículos, tres anexos, dos protocolos, un cambio de cartas y una convención, y supuso un ensayo general de lo que serían pocos años después los Tratados de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. En efecto, el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero creó las instituciones "Alta Autoridad", equivalente a la Comisión en las otras dos Comunidades, "Asamblea Común", "Consejo Especial de Ministros" y un "Tribunal de Justicia".

Los principios y objetivos de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero están referidos en los arts. 1 a 6. Se trataba, de una Comunidad sectorial que tuvo por objeto la creación de un mercado común del carbón y del acero, de acuerdo con una serie de postulados, técnicas y condiciones.

No obstante el carácter sectorial de la CECA, el Tratado creó, el conjunto de instituciones fundamentales que después se trasladan a las demás Comunidades. Las que el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero llama disposiciones económicas y sociales, incluyen un conjunto de: disposiciones generales; financieras; relativas e inversiones y ayudas financieras; a la producción; precios; acuerdos y concentraciones; incumplimiento de las condiciones de competencia; salarios y movimientos de la mano de obra; transportes y política comercial. Finalmente, bajo el rótulo de disposiciones generales, se abordaron los temas presupuestarios y financieros, el Tribunal de Cuentas, el ámbito de aplicación del Tratado, normas en lo relativo a la aplicación del Tratado, sanciones y vigencia. Especial relevancia tienen: los Anexos de este Tratado relativos a los conceptos de Carbón y Acero, Chatarra y Aceros Especiales; El Protocolo sobre las relaciones con el Consejo de Europa; el canje de cartas entre el Gobierno de la República Federal de Alemania y el Gobierno de la República Francesa sobre el Sarre y, finalmente, el Convenio relativo a las disposiciones transitorias, así como otros protocolos introducidos por Tratados posteriores.

En lo relativo a las fuentes normativas el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero las reguló en los arts. 14, 15 y 16, recibiendo las denominaciones de decisiones, decisiones individuales, recomendaciones y dictámenes que equivalen respectivamente a los reglamentos, decisiones, directivas y dictámenes de la Comunidad Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Obsérvese que la regulación de las fuentes se hace en el contexto de las instituciones.

El Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero se extinguió en 2002, tras 50 años de vigencia. Es el único de los Tratados que integran el Derecho originario que tenía fecha de caducidad.

El Tratado de la Comunidad Europea (TCE) ha sido modificado por todos los Tratados posteriores y tuvo una mayor extensión y una estructura más compleja que el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Tras las sucesivas modificaciones y hasta el Tratado de Lisboa constaba de 314 artículos, organizados en seis partes, dos anexos, así como protocolos y declaraciones.

A diferencia de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero que fue una Comunidad sectorial, la Comunidad Europea, que creó el Tratado del mismo nombre, era una Comunidad que teniendo originariamente el mismo fin de crear un mercado común, amplió sus objetivos, contemplados en su art. 2, a través del establecimiento de un mercado común, de una política económica y monetaria y de multitud de políticas o acciones comunitarias. Estas comprenden la práctica totalidad de la actividad económica ya sea mediante la aplicación de técnicas o principios aplicables a cualquier política, o estableciendo medidas concretas en políticas concretas. De las primeras son ejemplos la política aduanera y la política de abolición de los obstáculos a la libre circulación de personas, servicios o capitales; mientras que, de las segundas serían ejemplos las políticas agrícola y de transportes.

La parte primera del Tratado se dedica a los principios en que se basa la Comunidad, parte esta que se vio incrementada y perfeccionada desde su redacción originaria hasta el Tratado de Niza. La parte segunda, que no figuraba siquiera en la redacción originaria fue creada por el Tratado de la Unión, y trata de la ciudadanía. La parte tercera clasifica en veinte títulos las políticas. Originariamente, la parte tercera figuraba como parte segunda con el título "fundamentos de la Comunidad", constatándose importantes reformas de fondo y forma en las sucesivas redacciones de su contenido. La parte cuarta trata de la asociación de los países y territorios de ultramar que mantienen relaciones especiales con Bélgica, Dinamarca, Francia, Italia, Países Bajos y Reino Unido. La parte quinta regula las Instituciones, esto es, el Parlamento, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y otras instituciones. Y, por último, la parte sexta está dedicada a las disposiciones generales y finales, referidas a la constitución de las diferentes instituciones y a la entrada en vigor del Tratado. El vigente TFUE, en lo que se refiere a su estructura, tan solo difiere de su precedente en haber incrementado en una sus partes, la parte quinta dedicada a la "Acción exterior de la Unión" que agrupa políticas antes dispersas en los artículos del Tratado de la Comunidad Europea. Por lo demás, el TFUE ha introducido cambios relevantes en su precedente, en particular en lo relativo al sistema de fuentes, al sistema de competencias y al sistema institucional de la Unión.

El Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (TCEEA) , conocido también como Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, es un Tratado sectorial como el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Sin embargo con 225 artículos y contenido se aproximaba al Tratado de la Comunidad Europea. El Tratado se divide en seis títulos, organizados en un total de trece capítulos y concluye con unas disposiciones finales, anexos, protocolos y declaraciones.

La misión de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, dice su art. 1 es la de "contribuir, mediante el establecimiento de las condiciones necesarias para la creación y crecimiento rápidos de industrias nucleares, a la elevación del nivel de vida en los Estados miembros y al desarrollo de los intercambios con los demás países", al servicio de la que se establecen una serie de objetivos como la investigación, seguridad, inversiones, controles, etc..., que se relacionan en el art. 2 y cuyo desarrollo tendrá lugar a lo largo del Título Segundo del Tratado. El Título Tercero está dedicado a las instituciones, coincidentes con las de la Comunidad Económica Europea. El Título Cuarto contiene las disposiciones financieras. El Título Quinto está dedicado a las disposiciones generales. Y, finalmente, el Título Sexto se refiere a las disposiciones relativas al período inicial, cerrándose el Tratado con dos disposiciones finales, a las que siguen los anexos y protocolos.

El TCEEA sigue vigente tras el Tratado de Lisboa que lo ha reformado, derogando números artículos y estableciendo que numerosos preceptos del TFUE son aplicables a la Comunidad Europea de la Energía Atómica.

B) Los Tratados de reforma puntual

La primera reforma de los Tratados de la CECA, CE Y CEEA fue simultánea a la aprobación de los dos últimos, nos referimos a la Convención relativa a ciertas instituciones comunes a las Comunidades Europeas, de 25 de marzo de 1957, que entró en vigor el 1 de enero de 1958. La Convención es un texto breve que unificó las Asambleas legislativas, el Tribunal de Justicia y la financiación correspondiente de la Comunidad Europea, CEEA y Comunidad Europea del Carbón y del Acero, así como el Comité Económico y Social de la Constitución Española y CECA.

Pasarían más de 7 años hasta que se diera un nuevo paso en la línea de la unificación de las instituciones. En efecto, el Tratado de Bruselas de 8 de abril de 1965 unificaría los Consejos, las Comisiones y los presupuestos correspondientes de la Comunidad Europea, Comunidad Europea del Carbón y del Acero y CEEA, así como los funcionarios de las tres Comunidades e introduciría algunas modificaciones y derogaciones de artículos de los Tratados CE, CECA y CEEA. El Tratado de Bruselas de 1965, que entró en vigor el 13 de julio de 1967, junto al protocolo sobre privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas, incluye también un acta final y dos anexos.

La decisión de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, relativa a la instalación provisional de ciertas instituciones y de ciertos servicios de las Comunidades, de 8 de abril de 1965, junto a la decisión relativa al reemplazamiento de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades, de 21 de abril de 1970, son dos piezas importantes en el proceso de unificación e institucionalización de las Comunidades.

El Tratado de Luxemburgo de 22 de abril de 1970, tiene trece artículos divididos en cinco capítulos siendo su objeto la modificación de las disposiciones presupuestarias de los tres Tratados CE, CECA y CEEA, así como el Tratado de Bruselas de 1965.

El Tratado de Bruselas de 10 de julio de 1975 tiene por objeto, en sus seis breves artículos, la modificación de los artículos 4.1; 7.4 y 9.3 del protocolo sobre los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones.

El Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975, a lo largo de sus 31 artículos vendrá a modificar, o completar, algunas disposiciones financieras de los Tratados comunitarios y del Tratado de Bruselas de 18 de abril de 1965.

Aun sin el rango de Tratado hay que anotar la Decisión del Consejo de 20 de septiembre de 1976 que introdujo el sufragio universal para la elección de los representantes de los pueblos de los Estados miembros. Posteriormente ha sido modificada por el Tratado de Amsterdam y por Decisión del Consejo de 25 de junio y 23 de septiembre de 2002.

C) Tratados de reforma substancial

A diferencia de los Tratados a que nos hemos referido en el apartado anterior, que tienen por objeto completar o modificar de modo puntual los Tratados constitutivos, en este epígrafe haremos una breve referencia a los Tratados que han supuesto un impulso decisivo al proyecto de la Unión Europea. Nos referimos al Acta Única Europea, al TUE, al Tratado de Amsterdam, al Tratado de Niza y al Tratado de Lisboa.

El Acta Única Europea, aun no siendo un texto extenso, introdujo reformas de gran alcance. Institucionalizó el Consejo Europeo integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros y por el Presidente de la Comisión, inició la cooperación europea en materia de política exterior y dio un gran impulso al mercado interior. Por otra parte, modificó y añadió a los textos de los Tratados constitutivos más de medio centenar de artículos, entre los que deben destacarse: la inserción de un nuevo capítulo en el Título II de la Parte Tercera del Tratado de la Comunidad Europea sobre cooperación en materia de política económica y monetaria; la introducción de la Parte Tercera; y la inclusión de los Titulo V, sobre cohesión económica y social, VI, sobre investigación y desarrollo tecnológico, y VII, sobre medio ambiente.

El Acta Final de la Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros recoge, junto al Acta Única, once Declaraciones adoptadas anejas y toma nota de otras nueve Declaraciones.

El TUE o Tratado de Maastricht supone en cuanto a extensión y profundidad la reforma más importante realizada hasta 1992 en los Tratados constitutivos utilizando una técnica similar a la del Acta Única. Su Título I, consta de seis artículos, denominados con letras de la A a la F, dedicándose el primero de sus artículos a la constitución de la Unión Europea, que se funda en las Comunidades Europeas, iniciando una nueva etapa. Para ello establece una serie de objetivos, como son los de: promover un progreso económico y social equilibrado; afirmar su identidad internacional; reforzar la protección de los intereses de los nacionales de sus Estados miembros; desarrollar la cooperación en el ámbito de la justicia y de asuntos de interior y mantener el acervo comunitario. Sus Títulos II a IV derogan, adicionan o modifican más de 200 artículos a los Tratados constitutivos. Su Título V dedicado a la política exterior y de seguridad común da pasos decisivos en este terreno, por comparación al Acta Única, y su Titulo VI inicia un nuevo frente para la Unión, el de la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior. De sus diecisiete protocolos adicionales y 33 declaraciones deben destacarse el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del BCE y el Protocolo sobre los Estatutos del Instituto Monetario Europeo.

El TUE sigue en vigor tras el Tratado de Lisboa. Este último ha introducido en aquél algunas reformas significativas. Entre las más relevantes hay que destacar que el antiguo Título VI del TUE dedicado al ámbito de la justicia y los asuntos de interior ha pasado, al TFUE con la denominación "Espacio de libertad, seguridad y justicia", así como la inclusión de un nuevo título en el Tratado, el Título II dedicado a "Disposiciones sobre los principios democráticos".

El Tratado de Amsterdam había sido concebido, como resultado de la Conferencia Intergubernamental de 1996, para completar los objetivos que se había propuesto y no había alcanzado el Tratado de la Unión. Dicho propósito no se cumplió y de ahí la decepción que trajo consigo. Sin embargo, si no tenenmos en cuenta sus antecedentes llegaremos a la conclusión de que dicho Tratado supone reformas de gran entidad. Por una parte, ha llevado a cabo una tarea de renumeración del TUE y del Tratado de la Comunidad Europea y de derogación de preceptos que estaban fuera de uso. Pero, además, crea nuevos instrumentos como la cooperación reforzada del nuevo Título VII del Tratado de la Unión, introduce los nuevos Títulos IV, VIII y X en el Tratado de la Comunidad Europea dedicados, respectivamente a visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas, al empleo, y a la cooperación aduanera. Por otra parte, contiene entre sus trece protocolos el que integra el acervo de Schengen o los que regulan la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Además, introduce reformas sintomáticas a lo largo de los Tratados, de las que pueden considerarse substanciales las relativas: a la cooperación policial y judicial en materia penal, introducida por el Tratado de la Unión; el procedimiento de codecisión del art. 251 del Tratado de la Comunidad Europea que simplifica y extiende profusamente como procedimiento principal en el marco del Tratado de la Comunidad Europea; a la posición del Parlamento Europeo que refuerza; y ala posición del Presidente de la Comisión que fortalece. Mención aparte merece, entre las muchas modificaciones puntuales que hace el Tratado de Amsterdam, la introducción del apartado 1 del art. 6 del Tratado de Maastricht que confirma que: "La Unión Europea se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros".

El Tratado de Niza tuvo como objetivo principal adaptar los Tratados constitutivos a la gran ampliación de la Unión prevista para 2004 que supondría la incorporación de diez nuevos Estados. El Consejo de Colonia, celebrado los días 3 y 4 de junio de 1999 adoptó la decisión de elaborar la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y anunció la intención de convocar a principios de 2000 una conferencia intergubernamental para "resolver las cuestiones institucionales no resueltas en Amsterdam y que necesitan esclarecerse antes de la ampliación". La Carta se elaboró a través de un método original, mediante una Convención, si bien no fue incorporada a los Tratados sino que fue tan solo proclamada por las instituciones en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000. El Tratado de Niza, firmado el 26 de febrero de 2001, entró en vigor el 1 de febrero de 2002, tras la celebración de dos referéndums en Irlanda. Aunque el Tratado de Niza reformó numerosos preceptos de los Tratados constitutivos, respondió a la necesidad de adaptarlos a la prevista ampliación y, a las exigencias de los grandes Estados miembros de llevar a cabo un nuevo reparto del poder en las instituciones más adecuadas a la nueva Unión de 27 miembros.

Pero Niza, se recordará como uno de los momentos más decepcionantes de la historia de la construcción europea. Hasta tal punto que los propios jefes de Estado o de Gobierno, conscientes de que el balance de Niza no respondía a las expectativas de los ciudadanos, a través de la Declaración 23 aneja al Tratado de Niza anunciaron la convocatoria de una nueva conferencia intergubernamental para 2004 que, aunque de modo subrepticio, anunciaba un debate profundo sobre la Unión, en particular sobre las competencias de la Unión, la Carta de los Derechos Fundamentales, la simplificación de los Tratados constitutivos y la función de los Parlamentos nacionales.

La Constitución Europea non nata. Desde sus inicios, el proceso de construcción europea se concibe de un modo abierto que tiende a intensificar, a través de las instituciones comunes, los lazos entre los Estados. Se puede afirmar que, por encima de algunos altibajos a lo largo del proceso de construcción, se han dado de modo constante pasos en la dirección de uniformar e igualar los derechos de los ciudadanos de los Estados miembros, extendiendo las competencias comunitarias a nuevos ámbitos como la política exterior, la cultura, la sanidad, la educación, etc. No obstante, se aprecian tensiones entre quienes consideran que se debe perfeccionar el Mercado Único y los que piensan que debe darse un impulso más decidido hacia la unión política. Esta última tendencia tendría su expresión más acabada en la postulación de una Constitución Europea, idea que estuvo sobrevolando la Unión Europea desde los años 80 del pasa siglo XX, y que finalmente, previo impulso alemán y francés, fue firmada el 39 de octubre de 2004 en Roma, en el mismo salón en que se firmaran en 1957 los Tratados de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Paradójicamente será Francia el responsable principal de que la Constitución Europea no llegara a buen fin.

Tratado de Lisboa, tiene su origen en la non nata Constitución de la Unión Europea o Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa que trae causa, a su vez, de la Declaración 23 aneja al Tratado de Niza. El Tratado de Lisboa ha incorporado al TUE y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea gran parte de las reformas que postulaba la Constitución Europea, que ha reformado el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.

D) Los Tratados de adhesión

Finalmente, pueden agruparse bajo un mismo epígrafe el conjunto de los Tratados de adhesión. El primero de ellos se firmó el 22 de enero de 1972 incorporando a Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte a las Comunidades Europeas, a este Tratado siguieron los de la adhesión de Grecia en 1979, el de España y Portugal en 1985, el de Austria, Suecia y Finlandia de 1994, el de las repúblicas Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia de 2003, el de Bulgaria y Rumanía en 2005 y el de Croacia en 2011.

Los Tratados de adhesión tienen todos ellos una estructura idéntica. Se inician con una Primera Parte bajo el rótulo de "principios", la Segunda Parte incluye las "adaptaciones de los Tratados", la Tercera Parte contiene las "adaptaciones de los actos adoptados por las instituciones", la Cuarta Parte es la más extensa y tiene por objeto las "medidas transitorias", finalizando el texto del Tratado con las "disposiciones relativas a la aplicación del propio Tratado". Al Tratado siguen, formando parte del mismo, un conjunto de anexos, protocolos, intercambio de cartas y declaraciones que lo convierten en un documento jurídico amplio y complejo.

E) La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

A la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y su azarosa peripecia hasta su entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009 le hemos dedicado un epígrafe en el capítulo II de este libro al que nos remitimos.

Así las cosas, el Derecho originario, esto es, el nivel constitutivo de la Unión, se integra, después del Tratado de Lisboa, por dos de los Tratados constitutivos de las Comunidades, el Tratado de la Comunidad Europea convertido en TFUE y el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, así como por el TUE, tal y como han quedado modificados finalmente por el Tratado de Lisboa, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y por los preceptos que permanecen vigentes de los respectivos Tratado de adhesión, debiendo tenerse en cuenta que los protocolos y anexos que acompañan los Tratados tienen el mismo rango que éstos, de acuerdo con los arts. 51 del TUE y 207 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. De todo lo dicho en relación al Derecho originario puede deducirse que estamos ante un conjunto de Tratados y de la Carta, que no se caracterizan por su buena sistemática y técnica jurídica.

2.3. Elaboración, reforma y vigencia de los Tratados que integran el Derecho originario

A) Elaboración de los Tratados constitutivos

El Tratado de París de 18 de abril de 1951 que creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero es el origen formal de lo que hoy conocemos como Unión Europea. Se elaboró por Estados soberanos tal y como se elabora un Tratado internacional, esto es, mediante negociaciones bilaterales y multilaterales que dieron como fruto un documento jurídico en el que tiene su origen una organización internacional.

Los Tratados de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica se suscribieron simultáneamente entre los mismos Estados miembros de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, y siguieron el mismo procedimiento de elaboración que el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, creando dos nuevas organizaciones internacionales.

El procedimiento de elaboración del resto de los Tratados será básicamente el de elaboración de un Tratado internacional. No obstante, el protagonismo de las instituciones comunitarias será con el tiempo cada vez más notable en lo relativo a la elaboración de los Tratados de modificación de los Tratados constitutivos.

B) Elaboración de los Tratados de adhesión

Los Tratados de adhesión presentan alguna singularidad. Inicialmente la adhesión se reguló en los arts. 98 del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, 237 del Tratado de la Comunidad EuropeaE y 205 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Dichos procedimientos eran idénticos en los casos del Tratado de la Comunidad EuropeaE y TCEEA, y ligeramente diferentes en su comparación con el previsto en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Posteriormente, el TUE unificó todos los procedimientos de adhesión en su art. O, convertido en art. 49 del TUE, que tran la reforma del Tratado de Lisboa conserva la misma numeración.

La solicitud de adhesión, de la que se informará al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales, debe dirigirse al Consejo y exige tan sólo tres condiciones previas: la primera, que el solicitante sea un Estado, la segunda, que sea europeo y, la tercera, que respete los principios de libertad, democracia, los derechos humanos, las libertades fundamentales y el Estado de derecho, tal y como proclama el art. 2 del TUE. El acuerdo del Consejo de aceptación de la solicitud de adhesión debe ser unánime y debe venir precedido por la consulta a la Comisión y la previa aprobación del Parlamento Europeo, acuerdo de aprobación que debe ser adoptado por mayoría absoluta de sus miembros.

Cumplido este trámite, el conjunto de adaptaciones y condiciones de admisión debe ser objeto de acuerdo entre los Estados miembros y el Estado o Estados solicitantes. Posteriormente, debe ser ratificado por todos los Estados miembros y los Estados solicitantes, a través de los procedimientos establecidos en sus Derechos constitucionales.

El Tratado de Lisboa, tan solo ha introducido ligeras variaciones sobre su precedente. Por una parte, se ha modificado, la remisión al artículo en que se consagran los valores en que se sustenta la Unión, que ahora es el art. 2 del TUE. Por otra parte, el Parlamento Europeo debe aprobar la adhesión, mientras que su intervención precedente tenía lugar a través de un dictamen que debía ser conforme para que el procedimiento continuara. Finalmente, desde el inicio del procedimiento deben ser informados de las solicitudes que presenten el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales. En el texto del art. 49 del TUE no queda claro a quién compete la obligación de informar antes referida, si son los Estados solicitantes o el Consejo, pues el texto dice tan solo "se informará".

C) Elaboración de los Tratados de reforma de los Tratados constitutivos

Antecedentes

La revisión de los Tratados se previó inicialmente en los arts. 96 del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, 236 del Tratado de la Comunidad EuropeaE y 204 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. La redacción de los referidos artículos era idéntica en los Tratados CEE y CEEA siendo ligeramente diferente en el caso del Tratado CECA. Dichos procedimientos fueron refundidos por el Tratado de la Unión en el art. N que se reenumeró posteriormente como art. 48, numeración que conserva tras el Tratado de Lisboa.

El procedimiento de revisión, de acuerdo con el art. 48 TUE, antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, podía ser iniciado ante el Consejo por el Gobierno de cualquier Estado miembro así como por la Comisión. En ambos casos, debía concretarse en un proyecto de revisión de los Tratados en que se fundara la Unión. El Consejo debía consultar el proyecto de revisión al Parlamento y, en su caso, a la Comisión. A la vista de las consultas realizadas, el Consejo debía pronunciarse mediante un dictamen que, en caso de ser favorable a la reunión de una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, esta Conferencia sería convocada por el Presidente del Consejo. Para que las modificaciones de los Tratados prosperaran debían ser acordadas de mutuo acuerdo por los miembros de la Conferencia. Si las modificaciones que se proponían afectaban a instituciones monetarias debía consultarse también al BCE.

Una vez concluido el procedimiento interno, las reformas acordadas por la Conferencia al Tratado o Tratados, a su vez, en forma de Tratado, debían someterse, posteriormente, a la ratificación de todos los Estados miembros para que entraran en vigor, lo que suponía la sumisión de la reforma proyectada al procedimiento constitucional previsto en cada Estado miembro y el depósito correspondiente del instrumento de ratificación de cada Estado miembro en la sede del Gobierno designado en el Tratado, y demás requisitos que indicamos anteriormente para la entrada en vigor de los Tratados constitutivos.

La novedad más notable que introdujo el art. N del Tratado de la Unión, con relación a sus precedentes, fue la previsión de la celebración en 1996 de una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros con el fin de someter a revisión el propio Tratado, a la vista de los arts. A y B del mismo. La referencia a la citada Conferencia ya celebrada, fue suprimida del texto del art. 48 por la reforma llevada a cabo por el Tratado de Amsterdam.

El art. 42 del TUE introdujo un supuesto de reforma singular al prever la posibilidad de que las acciones previstas en el art. 29 del TUE, en el contexto de cooperación policial y judicial en materia penal, pudieran incluirse en el Título IV del Tratado de la Comunidad Europea, dedicado a los visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas. En definitiva se estaban previendo un trasvase desde el TUE al TCE. La singularidad procedimental prevista en el citado art. 42 del TUE consistía en que la reforma exigía tan sólo la unanimidad del Consejo, a iniciativa de la Comisión o de un Estado miembro, previa consulta del Parlamento Europeo. Sin embargo, el citado precepto seguía diciendo que: "El Consejo recomendará la adopción de esta decisión por parte de los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales", prescripción esta que no quedaba claro cómo podía afectar a la eficacia de la reforma, generando cierta perplejidad que resulta difícil despejar.

El extinto Tratado de la CECA previó también un procedimiento excepcional de reforma en su art. 95, párrafos tercero y cuarto, utilizado para introducir el apartado 2 del art. 56 del mismo Tratado. La reforma estuvo concebida para el caso de que dificultades imprevistas aconsejaran una modificación de las competencias de la Comisión, sin que dicha reforma pudiera contravenir las misiones, objetivos e incompatibilidades con el mercado común del carbón y del acero regulado en los arts. 2, 3 y 4 del citado Tratado, y siempre que la reforma de las competencias de la Comisión no afectaran a las relaciones previstas por el Tratado entre la Comisión y las demás Instituciones comunitarias. La reforma exigía el acuerdo entre Comisión y Consejo, adoptado por mayoría de doce quinceavos de sus miembros y previo dictamen del Tribunal de Justicia, que debía valorar que la reforma cumplía los requisitos a que hicimos antes referencia, y la remisión al Parlamento, que para que las reformas entraran en vigor, debía aprobarlas por mayoría de tres cuartos de los votos emitidos, en la votación al efecto, que supusiera la mayoría de dos tercios de los miembros que componen el Parlamento.

La reforma de Protocolos, como el que regula los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del BCE, estaba prevista en los arts. 107 del Tratado de la Comunidad Europea y 41 del propio Protocolo del SEBC y del BCE mediante un procedimiento al margen del art. 48 del TUE. En ese caso la modificación de una serie de preceptos del protocolo podía llevarse a cabo por el Consejo por mayoría cualificada, si la propuesta de modificación provenía del BCE, y por unanimidad si la propuesta de modificación procedía de la Comisión, en cuyo caso era preciso consultar al BCE. En los dos supuestos era preciso, además, el dictamen conforme del Parlamento Europeo.

La reforma de los Tratados tras la reforma del Tratado de Lisboa

A diferencia del sistema referido en el art. 48 del TUE, anterior al Tratado de Lisboa, este último ha modificado el citado artículo previendo varios procedimientos de revisión, que deben completarse con otros procedimientos dispersos a lo largo del Tratado. Así pueden diferenciarse los siguientes tipos:

Revisión ordinaria;
Revisión simplificada de la Parte III en lo relativo a la adopción de decisiones por mayoría cualificada;
Revisión simplificada de la Parte III en lo relativo a la sustitución del procedimiento legislativo especial por el procedimiento ordinario;
Reforma de los preceptos que integran el Titulo III de la parte III del TFUE;
Otras reformas previstas.

a) Revisión ordinaria

i. Ámbito de la reforma

La reforma o revisión ordinaria está prevista en los apartados 2 a 5 del art. 48 del TUE reformado por el Tratado de Lisboa. Dicho tipo de revisión puede afectar a la totalidad de los Tratados sin límite de ninguna clases. Pero, lógicamente, no se utilizará este tipo de reforma, la más exigente desde la perspectiva procedimiental, para abordar reformas que pueden ser afrontadas mediante los procedimientos especiales. Esto no significa que los ámbitos de las reformas que pueden abordarse mediante procedimientos simplificados no puedan llevarse a efecto mediante el procedimiento de revisión ordinario.

ii. Iniciativa de la reforma

De acuerdo con el art. 48.2 del TUE están facultados para presentar proyectos de revisión ordinarios cualquier gobierno de Estado miembro, el Parlamento Europeo y la Comisión. De nuevo se observa en este punto la convivencia de lo intergubernamental y de los supranacional. La diferencia más notable que se aprecia en este punto, en relación con su precedente, consiste en que en el art. 48 del TUE, antes de la reforma del Tratado de Lisboa, no se contemplaba la posibilidad de que el Parlamento pudiera proponer la reforma de los Tratados. De modo que puede afirmarse que en lo relativo a la iniciativa de la reforma se ha modificado el equilibrio de fuerzas anterior en favor del principio supranacional.

iii. Procedimiento para la reforma

Primera fase: autorización de examen de la propuesta

El procedimiento de reforma se ha complicado considerablemente en relación con su precedente. Así el Consejo, que antes ocupaba una posición central en el procedimiento de reforma, ahora se limita a hacer de mero transmisor de la propuesta de revisión al Consejo Europeo, así como a notificar la propuesta a los Parlamentos nacionales. A partir de dichas remisiones es el Consejo Europeo el que ocupa la posición central en el proceso, desplazando al Consejo de la Unión. Así, es el Consejo Europeo el que debe adoptar por mayoría simple la decisión favorable al examen de la propuesta de modificación, tras la recepción del informe preceptivo y no vinculante tanto del Parlamento como de la Comisión. La primera cuestión que se plantea es si la decisión del Consejo Europeo tiene que pronunciarse a favor o en contra de la globalidad de la propuesta que se formule, o si, por el contrario, puede emitir una decisión parcialmente favorable al examen de determinadas propuestas y desfavorable en relación con otras.

Segunda fase: convocatoria facultativa de la Convención

En el caso de que el Consejo Europeo haya decidido el examen de la propuesta, el Presidente del Consejo, siempre que el Consejo Europeo no acuerde lo contrario, convocará una Convención compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales, de los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión.

De modo que, la convocatoria de la Convención no es un trámite necesario, pues el Consejo Europeo puede, con la previa aprobación del Parlamento, cuando la importancia de las modificaciones propuestas no lo justifique, prescindir de la convocatoria de la Convención. No obstante, en este punto ha tenido lugar la mayor innovación en relación con su precedente, el art. 48 del TUE antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, en que tan sólo se preveía la convocatoria de una conferencia intergubernamental, con independencia de que, sin fundamento en los Tratados, el Consejo Europeo creara una Convención Europea para la elaboración del anteproyecto de reforma de los Tratados que devino, finalmente, en anteproyecto de Constitución Europea. Pero, en todo caso, la institucionalización de la Convención, siguiendo el modelo adoptado para la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y el anteproyecto de Constitución, supone un avance considerable.

Tercera fase: trabajo de la Convención

La Convención no tiene regulado su régimen de funcionamiento, por lo que, en su caso, será el Consejo Europeo, o el Consejo, el que lo establezca en cada ocasión. Pero, en todo caso, el trabajo de la Convención no será otro que el examen del proyecto de revisión y la adopción, por consenso, de una recomendación dirigida a la Conferencia Intergubernamental que se convoque posteriormente. Es decir, la Convención proyectada, a diferencia de los sucedido en las experiencias precedentes, no elabora propiamente un proyecto de reforma, lo que corresponde a los Gobiernos de los Estados miembros, al Parlamento Europeo o a la Comisión, sino que se limitará a examinar el texto que remita el Presidente del Consejo Europeo, junto a los informes del Parlamento Europeo y de la Comisión, lo que supone una limitación considerable. Esta limitación se añade a la circunstancia de que el trámite de convocatoria de la Convención sea facultativo. Además, tanto el texto constitucional non nato como el Tratado de Lisboa prevén el procedimiento de consenso para la adopción de la recomendación que debe remitirse a la Conferencia Intergubernamental. En definitiva, se ha reducido el papel de la Convención, en relación con su precedente fáctico que, no hay que olvidar, yendo más allá de las previsiones contenidas en la Declaración de Laeken, adoptó un proyecto de Constitución.

Por otra parte, el texto constitucional prevé, en el caso de que la Convención sea convocada, que se consulte al BCE si las reformas afectan a las instituciones en el ámbito monetario.

Cuarta fase: trabajo de la Conferencia Intergubernamental

Tanto en el caso de que la Convención sea convocada y elabore la correspondiente recomendación, como en el de que la Convención no se convoque, procede que al Presidente del Consejo Europeo convoque la Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, o Conferencias Intergubernamentales, que deberá aprobar de común acuerdo la revisión del Tratado.

Quinta fase: firma, ratificación y depósito por los Estados miembros

A partir de la finalización de la fase anterior, de acuerdo con el apartado 4, párrafo segundo del art. 48 del TUE, la entrada en vigor de las modificaciones acordadas tendrá lugar cuando las mismas hayan sido ratificadas por todos los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. El precepto no hace referencia a la exigencia del depósito de instrumentos de ratificación, lo que parece una omisión sin justificación. Pero, además, el apartado 5 del art. 48 del TUE, reformado por el Tratado de Lisboa, establece un mecanismo inacabado para el caso de que, en el plazo de dos años posteriores a la firma del Tratado de modificación lo ratifiquen, al menos, las cuatro quintas partes de los Estados miembros y uno o varios Estados no lo hayan ratificado. En esta circunstancia, el Consejo Europeo examinará la cuestión.

b) Revisión simplificada de la Parte III del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

i. Ámbito e iniciativa de la revisión

La Parte III del TFUE en su totalidad, o en parte, puede ser objeto de revisión por iniciativa del Gobierno de cualquier Estado miembro, del Parlamento Europeo o de la Comisión, que dirigirán su propuesta al Consejo Europeo, de acuerdo con el art. 48.6 del TUE. Pero la modificación que pueda llevarse a cabo tiene una limitación considerable, en el sentido de que no podrá suponer un incremento de las competencias de la Unión atribuidas por el TFUE.

ii. Procedimiento de la revisión

El Consejo Europeo deberá pronunciarse por unanimidad al adoptar la decisión de revisión, previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, así como al BCE en el caso de que las modificaciones afecten al ámbito monetario. Los informes que emitan las citadas instituciones no serán vinculantes para el Consejo Europeo.

La decisión de revisión del Consejo Europeo para entrar en vigor deberá ser aprobada por los Estados miembros de acuerdo con sus normas constitucionales. Mediante este procedimiento el Consejo Europeo, celebrado los días 16 y 17 de diciembre de 2010, ha acordado la modificación del art. 136 del TFUE.

c) Revisión simplificada de la Parte III del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o del Título V del TUE, en lo relativo a la adopción de decisiones por mayoría cualificada

i. Ámbito e iniciativa de la reforma

Cuando el TFUE y el TUE prevén en su Parte III y Título V, respectivamente, que el Consejo se pronuncie por unanimidad en un determinado procedimiento, el Consejo Europeo, tras una serie de trámites, de acuerdo con el art. 48.7 del TUE, reformado por el Tratado de Lisboa, puede sustituir el sistema de unanimidad para la adopción de acuerdos por el de mayoría cualificada. Se trata, por tanto, de reformas puntuales y coyunturales del sistema de adopción de acuerdos por el Consejo. Del ámbito de este tipo de reforma sólo se excluyen las decisiones que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa. Es decir, se excluyen las decisiones en el ámbito de la defensa, tanto las previstas en los arts. 43 a 46 del TUE, tras la reforma del Tratado de Lisboa, como todas aquellas decisiones que pudieran afectar a la defensa, aunque se produjeran en marcos competenciales diferentes.

ii. Procedimientos de la reforma

Como trámite previo el Consejo Europeo debe transmitir su proyecto de reforma a los Parlamentos nacionales que dispondrán de seis meses para pronunciarse sobre la misma. Dentro de este plazo la oposición de un solo parlamento nacional es suficiente para que la reforma no se lleve a cabo, siempre que la disconformidad se notifique al Consejo Europeo dentro del plazo de seis meses desde que el parlamento nacional concernido recibiera la notificación del Consejo Europeo.

Si el proyecto de reforma no recibe la oposición de ninguno de los parlamentos nacionales de los Estados miembros el Consejo Europeo puede adoptar la decisión correspondiente por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen.

d) Revisión simplificada de la Parte III del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en lo relativo a la sustitución de un procedimiento legislativo especial por el procedimiento ordinario

i. Ámbito e iniciativa de la reforma

Los procedimientos legislativos especiales de la Parte III del TFUE pueden ser sustituidos por el procedimiento legislativo ordinario delo art. 294 del TFUE, tras la reforma por el Tratado de Lisboa, por decisión del Consejo Europeo de acuerdo con lo previsto en el art. 48.7 párrafo segundo del TUE, tras la reforma del Tratado de Lisboa.

ii. Procedimiento de la reforma

Como trámite previo el Consejo Europeo debe transmitir su proyecto de reforma a los parlamentos nacionales que dispondrán de seis meses para pronunciarse sobre la misma. Dentro de este plazo la oposición de un solo parlamento nacional es suficiente para que la reforma no se lleve a cabo, siempre que la disconformidad se notifique al Consejo Europeo dentro del plazo de seis meses desde que el parlamento nacional concernido recibiera la notificación del Consejo Europeo.

Si el proyecto de reforma no recibe la oposición de ningún parlamento nacional el Consejo Europeo puede adoptar de la decisión correspondiente por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen.

e) Otras reformas previstas

La cuestión que debemos plantearnos en este lugar es la de si cuando el TFUE se refiere a las reformas de los protocolos anexos, o a preceptos singulares del mismo deben o no subsumirse dichas reformas en alguno de los tipos a que hemos hecho referencia más atrás. Es decir, si los procedimientos del art. 48 del TFUE tienen por objeto establecer procedimientos comunes aplicables a toda reforma que se prevea a lo largo del TUE o del TFUE, o si, por el contrario, dicho régimen es de carácter subsidiario, o si dicho régimen no es aplicable a las reformas que de modo disperso se regulan a lo largo de los Tratados.

i. Modificación de los Protocolos del SEBC y BCE, del Tribunal de Justicia y del Banco Europeo de Inversiones

El art. 129 del TFUE prevé en su apartado 3 de la reforma, mediante procedimiento legislativo ordinario, de una serie de preceptos de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del BCE, incorporados al Protocolo del mismo nombre que se adjunta a TFUE, que según el art. 51 del TUE forma parte del mismo.

El art. 129 del TFUE se encuentra situado en el Título VIII de la Parte III, por tanto en el ámbito de las reformas a que se refieren los procedimientos previstos en el art. 48 del TFUE. Es decir, no es inocuo plantearse si se aplica a la reforma del art. 129 del TFUE el régimen delo art. 48, en sus apartados 6 o 7, del TUE. Sin embargo, al analizar el artículo 129 antes citado nos encontramos con que se ha diseñado un procedimiento específico de la reforma de los artículos del Protocolo antes citado. dicho procedimiento consiste en la adopción mediante un procedimiento legislativo ordinario de reforma, en base a una recomendación del BCE y previa consulta a la Comisión, o bien a propuesta por la Comisión y previa consulta al BCE. Un procedimiento singular que contrasta claramente con los del art. 48 antes citado, hasta el punto de que el análisis comparado más superficial lleva a la conclusión de que no sólo resultan incompatibles sino que son imposibles de conciliar.

De modo que debemos convenir que el art. 129 del TFUE supone un procedimiento singular de reforma que se añade a los antes referidos.

Estas observaciones son igualmente aplicables a las modificaciones previstas, mediante procedimiento legislativo ordinario del Protocolo por los que se aprueba el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y mediante procedimiento legislativo especial del Protocolo del Banco Europeo de Inversiones.

ii. Procedimiento para la modificación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo

El apartado 14 del art. 126 del TFUE ha previsto la modificación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. A tal efecto el Consejo por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial y previa consulta al Parlamento Europeo y al BCE podrá adoptar las disposiciones oportunas que modifiquen parcial o totalmente el referido protocolo.

El art. 126 del TFUE se encuentra en la Parte III del TFUE y, por tanto, cabe plantearse si es o no aplicable a este precepto el art. 48 del TUE en lo que concierne a la reforma de los Tratados por el procedimiento ordinario. Sin embargo, de la mera lectura de ambos preceptos se deduce que se prevén procedimientos diferenciados.

iii. Procedimiento legislativo especial para completar los derechos del art. 20.2 del TFUE, de acuerdo con el art. 25 del TFUE

El TFUE ha previsto en su art. 25 la posibilidad de completar los derechos reconocidos en el art. 20.2 del TFUE, esto es, los derechos de ciudadanía. En definitiva, dicho precepto prevé la reforma del TFUE en el sentido de ampliar el conjunto de derechos ya reconocidos a los ciudadanos.

El art. 25 del TFUE se encuentra en la Parte II del TFUE y por tanto cabe plantearse si es o no aplicable a este precepto el art. 48 del TUE en lo que concierne a la reforma de los Tratados por el procedimiento ordinario. Si embargo, de la mera lectura de ambos preceptos se deduce que se prevén procedimientos diferenciados. Por otra parte, la reforma que se acuerde, para entran en vigor, debe ser aprobada por los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Pero, por lo demás, no cabe duda de que estamos ante un procedimiento singular de reforma.

iv. Decisiones europeas de derogación de precptos constitucionales

El TFUE ha previsto que el Consejo a propuesta de la Comisión pueda adoptar la decisión de derogar: el art. 98 del TFUE que permite que la República Federal de Alemania pueda excepcionar el Título VI, arts. 90 a 100 "Transportes" de la Parte III, con el fin de compensar las desventajas económicas ocasionadas por la división de Alemania; así como la letra c) del apartado 2 del art. 107 del TFUE.

La derogación en cuestión debe adoptarse por decisión europea del Consejo, a propuesta de la Comisión, cuando hayan transcurrido cinco años desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. La situación del precepto, en el Título VI de la Parte tercera, haría posible plantearse la aplicación de los procedimientos de reforma contemplados en el art. 48 del TUE. Sin embargo, como en los casos anteriores, hay que decir que la singularidad del procedimiento que se establece debe llevarnos a la conclusión de que quedan excluidos los sistemas de reforma contemplados en el art. 48 del TUE.

v. Decisiones europeas de cambio de procedimiento

El TFUE también ha previsto la posibilidad de que una decisión del Consejo sustituya el procedimiento establecido por el procedimiento ordinario. Me refiero al apartado 2 del art. 153 in fine del TFUE.

Obsérvese que el precepto se encuentra en el Título X de la Parte III, al que podría ser de aplicación el art. 48 del TUE. Sin embargo, en este como en los anteriores casos, el constituyente ha diseñado un procedimiento singular de reforma de las letras d, f y g del apartado 1 del art. 153 en el apartado 2 in fine del art. 153 lo que resulta incompatible con la posibilidad de superponer al mismo lo dispuesto en el art. 48 del TUE para los procedimientos ordinario o simplificado de reforma. Lo mismo sería aplicable a la sustitución del procedimiento legislativo especial por el procedimiento legislativo ordinario de acuerdo con el art. 192.2 in fine.

vi. Decisiones del Consejo Europeo para la ampliación de competencias de la Fiscalia Europea

El TUE ha contemplado en el apartado 4 del art. 86 del TFUE la posibilidad de que el Consejo Europeo pueda ampliar mediante decisión europea las competencias de la Fiscalía Europea, modificando los apartados 1 y 2 del citado artículo 86. Se trata de una competencia inédita al derivar de la instauración de la Fiscalía Europea, que no resulta compatible con los procedimientos de reforma previstos en el art. 48 del TUE.

vii. Acuerdos de separación, como reformas de los Tratados

El TUE ha previsto en su art. 50 la separación de la Unión de los Estados miembros. Dicha separación voluntaria ni exige la aprobación previa de institución alguna de la Unión, ni de los Estados miembros. Se ha configurado como un derecho de los Estados miembros; una suerte de recuperación de una facultad soberana.

La separación, sin entrar aquí en el análisis del procedimiento que se continúe en el art. 50, supone necesariamente, modificaciones del TFUE y del TUE, particularmente en lo referido a su sistema institucional, por lo que debiera considerarse como un nuevo sistema de reforma de los Tratados.

viii. Conclusión

La primera conclusión sería que los sistemas de reforma previstos en el art. 48 del TUE se han complicado de modo extraordinario. Así, frente a su precedente que regula una única modalidad general de reforma de los Tratados con escasas excepciones, el TUE, tras la reforma del Tratado de Lisboa, ha previsto varios, los del art. 48 del TUE y los procedimientos dispersos por el TFUE, hasta el punto de poder afirmarse que el sistema en cuestión no tiene parangón en ninguna constitución ni en ningún otro Tratado internacional.

De nuevo se aprecia, a propósito del sistema de reformas previsto en los Tratados vigentes, la singularidad del Derecho de la Unión. Lo intergubernamental y lo supranacional se entrecruzan de modo que, la Unión no es reconducible a modelo previo alguno. Pero dicho esto, las soluciones que se han adoptado son razonables, porque no ofrece duda que aunque el rango de los preceptos de los Tratados sea idéntico, su función y significación no son las mismas. El sistema que se ha creado puede así permitir afrontar la solución de deficiencias y el avance en la construcción europea sin darle a las reformas un mismo nivel de solemnidad y complejidad.

Sin embargo, al margen de lo dicho, el sistema de reforma de los Tratados en caso alguno prevé la intervención de los pueblos europeos, o del inexistente pueblo europeo, de modo que, salvo lo dicho en relación con la Convención, el sistema de reforma no alteraría la naturaleza y significado de los Tratados reformados en relación con su precedente.

D) Vigencia de los Tratados constitutivos

Vigencia en el tiempo de los Tratados constitutivos

La entrada en vigor de los Tratados exige, el cumplimiento de cuantos requisitos hemos estudiado en lo relativo al procedimiento de elaboración o de reforma de los distintos tipos. Por otra parte, deben ser ratificados por la totalidad de los Estados miembros en los casos de que los Tratados constitutivos o de modificación de éstos, y por todos los Estados miembros y los Estados candidatos a la adhesión en el caso de los Tratados de adhesión. Finalmente, la entrada en vigor requiere el depósito de todos y cada uno de los instrumentos de ratificación en los archivos del Gobierno que se indique en el Tratado concernido.

La fecha de entrada en vigor varía según los Tratados, en el caso del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero vino determinada por la fecha del último depósito. En el caso de los Tratados CE y CEEA la entrada en vigor se previó para el primer día del mes siguiente a la fecha del último depósito, o el primer día del segundo mes siguiente, si el depósito se hiciera menos de quince días antes del comienzo del mes siguiente. La primera parte de esta fórmula es utilizada, también, por el Acta Única. Sin embargo, el Tratado de la Unión fijó como fecha de entrada en vigor el 1 de enero de 1993 y en su defecto, el primer día del mes siguiente al depósito del instrumento de ratificación del último Estado signatario. El Tratado de Amsterdam estableció, en su art. 14.2, como fecha de entrada en vigor el primer día del segundo mes siguiente al depósito del instrumento de ratificación del último Estado signatario que cumpla dicha formalidad, lo que sucedió el 1 de mayo de 1999. Por su parte el Tratado de Niza reprodujo en su art. 12.2 la formula del de Amsterdam. Sin embargo el Tratado non nato por el que se establece una Constitución Europea previó, en su art. IV-447.2, como fecha de entrada en vigor el 1 de noviembre de 2006 y, para el caso de que no se hubieran producido en dicha fecha los depósitos de todos los instrumentos de ratificación, se utilizaba la misma fórmula contenida en el Tratado de Amsterdam. Por lo que se refiere al Tratado de Lisboa previó su entrada en vigor el 1 de enero de 2009 y en su defecto, como sucedió, el primer día del mes siguiente al depósito del instrumento de ratificación del último Estado signatario que cumpliera con dicha formalidad, esto es el 1 de diciembre de 2009.

Los Tratados se redactan en ejemplares únicos en todas y cada una de las lenguas de los Estados que los suscriben inicialmente, o que se adhieren con posterioridad a los mismos. Dichas lenguas han pasado de las cuatro del primer Tratado a las veintitrés actuales, que se convertirán en 24 con la incorporación de Croacia. Es decir no se corresponde el número de Estados miembros con el número de lenguas. Y esto porque el francés es la lengua oficial de Francia, Bélgica y Luxemburgo, el alemán es lengua oficial en Alemania y Austria y el Inglés es lengua oficial en el Reino Unido y en Chipre. El Tratado de Lisboa ha introducido una novedad que merece ser resaltada, ésta es la posibilidad de que el texto de los Tratados se pueda traducir a cualquiera de las otras lenguas que determinen los Estados que sean oficiales en la totalidad o en parte de sus territorios, traducción cuya copia certificada facilitarán los Estados al Consejo, con objeto de que queden depositadas en sus archivos. Esta disposición afecta a las lenguas cooficilaes de las Comunidades Autónomas españolas, si bien hay que decir que dichas traducciones no dan fe de los textos únicos de los Tratados que son los redactados en las lenguas oficiales de los Estados, antes referidas.

Por lo que se refiere a la vigencia de los Tratados, las fórmulas son diversal. Así, el Tratado CECA, de acuerdo con su art. 97, tuvo una vigencia de 50 años, por lo que se extinguió el 23 de julio del año 2002, de acuerdo con loa previsión expresa del art. 97 del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero reformado por el Tratado de Amsterdam. Por el contrario, los Tratados de la Comunidad Europea y Euratom se concluyeron por un período de tiempo limitado, fórmula que han adoptado en los sucesivo todos los Tratados suscritos, entre ellos los de Amsterdam, Niza, la Constitución Europea non nata, así como el Tratado de Lisboa y en consecuencia el TUE y el TFUE.

La utilización del término "ilimitado" a diferencia del "indeterminado" que es el usual en los Tratados internacionales, tiene consecuencias transcendentales desde el punto de vista jurídico. En efecto, se ha sostenido que los diferentes Estados miembros habían contraído un compromiso irrevocable, que excluye la denuncia individual de los Tratados y la separación unilateral de la Unión por cada uno de los Estados miembros.

Los Tratados, salvo el TUE tras la reforma del Tratado de Lisboa, no regulan el procedimiento de separación de los Estados miembros de la Unión Europea, pero esta circunstancia no debe inducir a pensar que la Unión Europea no pudiera extinguirse o reducir su composición, sino que esto debía hacerse por el mismo procedimiento por el que se creó la Comunidad Europea de la Energía Atómica o, finalmente, la Unión Europea, o por el procedimiento de incorporación a las mismas. Esta es una tesis que se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que en su sentencia de 15 de julio de 1964 dice así: "La transferencia realizada por los Estados, de sus ordenamientos jurídicos internos en favor del ordenamiento jurídico comunitario, de derechos y obligaciones correspondientes a las obligaciones del Tratado, implica..., una limitación definitiva de sus derechos soberanos contra la cual no puede prevalecer un acto unilateral posterior incompatible con la noción de Comunidad".

Sin embargo, el TUE, tras la reforma del Tratado de Lisboa, se ha apartado del modelo imperante desde la fundación de la CECA y prevé de modo expreso, en su art. 50, la retirada voluntaria de la Unión de los Estados miembros. El sistema de separación previsto no exige la aceptación de los demás Estados y obliga a la Unión a negociar y celebrar con el Estado en cuestión un acuerdo "que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión". Se trata del retroceso más destacado del TUE en relación con su precedentes.

Ámbito espacial de aplicación

El Tratado CECA dedicaba su art. 79 a la descripción del ámbito espacial de aplicación. El principio general era su aplicación a los territorios europeos de los Estados miembros. En el momento inicial y antes de la incorporación del Sarre a la República Federal de Alemania se incluyó el mencionado territorio en el ámbito espacial de la Comunidad, en su condición de "territorio europeo cuyas relaciones exteriores asuma un Estado signatario". Tras la incorporación del Sarre a la República Federal de Alemania dicha excepción dejó de tener sentido, si bien la revisión del citado artículo tuvo que esperar al Tratado de Amsterdam.

No obstante su naturaleza de territorio europeo, el Tratado CECA no se aplicó a las Islas Feroe, ni a las zonas de soberanía del Reino Unido de Gran Bretaña en Chipre. Además, sólo se aplicó a las Islas del Canal y a la Isla de Man, dice el Tratado: "en la medida necesaria para asegurar la aplicación del régimen previsto para dichas islas en la Decisión del Consejo de 22 de enero de 1972 relativa a la adhesión de nuevos Estados miembros a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero". De acuerdo con el Tratado de Amsterdam el Tratado de la CECA se aplicó a las Islas Aland de conformidad con las disposiciones del Protocolo núm. 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia.

El Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica coincide en lo relativo al ámbito de aplicación con el de la CECA, a salvo de que el principio general que lo rige es más amplio que el de este último. Así, además de a los territorios europeos de los Estados miembros, se aplicará "a los territorios no europeos sometidos a su jurisdicción", siendo las excepciones a esta regla las mismas que referimos anteriormente para el ámbito espacial de aplicación de la CECA, así como "los países y territorios de Ultramar no mencionados en la lista del Anexo IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea que mantengan relaciones especiales con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte".

El Tratado de la Comunidad Europea utilizó una terminología diferente a la de los tratados de la CECA y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica para establecer el ámbito espacial de aplicación. En efecto, estos últimos se refieren a "territorios" de los Estados miembros, mientras que el Tratado de la Comunidad Europea nombra a los Estados a los que es aplicable, esto es: "al Reino de Bélgica, al Reino de Dinamarca, etc.".

Dichas excepciones son de tres tipos. Por una parte, prevé un régimen especial que permite al Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptar medidas específicas en relación con la aplicación del Tratado a los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las Islas Canarias. A tal efecto el citado precepto, tal y como fue modificado por el Tratado de Amsterdam, hacía referencia al ámbito de las medidas y los criterios que debían tenerse en cuenta. Por otra parte, en relación a los países y territorios de ultramar incluidos en el Anexo II del Tratado de Amsterdam, establecía que estarán sometidos al régimen especial de asociación que se prevé en el propio Tratado en su parte cuarta, a excepción de los países y territorios de Ultramar que mantengan relaciones especiales con el Reino Unido, y que no se mencionen en el citado Anexo II, a los que no se aplicará el Tratado. Y, finalmente, considera ámbitos territoriales los coincidentes parcialmente con los de la CECA y CEEA, tanto en lo relativo a la aplicación del Tratado, como a la aplicación condicionada del mismo, como en la no aplicación del Tratado.

El ámbito de aplicación de los Tratados vigentes, tras la reforma del Tratado de Lisboa se prevé en el art. 52 del TUE y el art. 355 del TFUE. El art. 52 del TUE tan solo relaciona los veintisiete Estados miembros de la Unión. Sin embargo el art. 355 del TFUE contiene la indicación de ámbitos en que son aplicables los Tratados, modulaciones y excepciones en relación con la aplicación de los mismos. Así, establece que las disposiciones de los Tratados son aplicables a los territorios europeos cuyas relaciones exteriores asuma un Estado miembro. Las modulaciones son de tres tipos. En primer lugar, en relación con las llamadas regiones ultraperiféricas y de acuerdo con el art. 349 del TFUE, el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, puede fijar las condiciones de aplicación de los Tratados en dichas regiones. En segundo lugar, los países y territorios de ultramar, relacionados en el anexo II del TFUE, estarán sometidos al régimen especial de asociación de la Parte IV, arts. 198 a 204 del TFUE. En tercer lugar, las disposiciones de los Tratados se aplicarán en las islas Alan de conformdidad con las disposiciones del Protocolo núm. 2 del Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia.

En relación con las dos primeras modulaciones, el Consejo Europeo, por iniciativa de Dinamarca, Francia u Holanda podrá, en relación con los países o territorios daneses, franceses u holandeses, a que se refieren 1 y 2 del art. 355, modificar el estatuto que rija con respecto a la Unión.

Finalmente los Tratados no se aplicarán: a los países y territorios de ultramar que no son citados en el anexo II del Tratado y que mantengan relaciones especiales con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte; a las islas Feroe, en las zonas de soberanía del Reino Unido de Akrotiri y Dhekelia en Chipre, salvo en la medida en que sea necesario para garantizar el cumplimiento y de conformidad con el Protocolo relativo a las zonas de Soberanía del Reino Unido adjunto al Acta de adhesión de Chipre, entre otros Estados. Y solo son aplicables los Tratados a las islas del Canal y a la isla de Man en la medida necesaria para asegurar la aplicación del régimen previsto para dichas islas en el Acta de adhesión del Reino Unido a la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica.

2.4. Eficacia

El Derecho originario, con carácter general, tiene eficacia directa en relación con los Estados miembros, con las instituciones, órganos y organismos de la Unión y con las personas físicas y a las personas jurídicas públicas y privadas en el ámbito de los Estados miembros. En particular y en relación con las personas antes mencionadas, los Tratados tienen eficacia directa cuando en relación a las mismas se imponen obligaciones precisas que se concretan en comportamientos activos o en la abstención de hacer.

Partiendo de la anterior consideración es posible distinguir las normas de Derecho originario de directa aplicación, cuya completa eficacia no está subordinada ni a normas cuya aplicación necesita el complemento de normas o actos de las instituciones de la Unión o de los Estados miembros. Asi, la prohibición del art. 34 del TFUE de que los Estados miembros puedan establecer restricciones cuantitativas a la importación no precisa desarrollo alguno, tal y como ha establecido en TJ en relación con el precedente de este precepto.

Entre las normas de Derecho originario es posible también diferenciar las dirigidas a las instituciones de la Unión de las que tienen por destinatarios a los Estados miembros, o a las personas físicas y jurídicas de la Unión Europea. Por su naturaleza, son normas dirigidas a las instituciones de la Unión las contenidas en la Sexta Parte del TFUE "Disposiciones Institucionales y Financieras", aunque normas de este tipo se encuentran repartidas a lo largo de los Tratados constitutivos. En el Tratado de la Unión Europea se prodigan los preceptos que tienen como destinatarios principales a los Estados miembros. Pero, junto a las normas organizativas y de procedimiento, o las que tienen por destinatarios a los Estados miembros, los Tratados contienen normas substanciales que crean directa o indirectamente derechos y obligaciones para las personas físicas y jurídicas, a las que les sea de aplicación el Derecho de la Unión Europea.

En última instancia, el grado de eficacia del Derecho originario dependerá de la interpretación del Tribunal de Justicia, que ha llevado a cabo una tarea de excepcional importancia en la construcción europea. No es exagerado afirmar que el Derecho de la Unión es un derecho fundamentalmente construido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.