La primera función que los Tratado atribuyen al TJ es la de garantizar el respeto de la constitucionalidad y de la legalidad europeas por las propias instituciones y órganos europeos. El TJ es, así pues, el TC y Contencioso-Administrativo de la Unión Europea. Al cumplimiento de esta su doble función se enderezan las siguientes atribuciones al TJ:
- La competencia para conocer de los recursos de anulación o de nulidad interpuestos contra determinados actos europeos de Derecho derivado "por un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión", "por el Tribunal de Cuentas, por el BCE y por el Comité de las Regiones con el fin de salvaguardar prerrogativas de éstos", o por una persona física o jurídica cuando el recurso se dirija "contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afeten directamente y que no incluyan medidas de ejecución".
- La competencia para conocer de los llamados recursos por omisión interpuestos por un Estado miembro y las Instituciones europeas.
- La competencia para conocer de las cuestiones prejudiciales de validez planteadas por órganos jurisdiccionales nacionales en el marco de litigios en que se cuestiona la legalidad de un acto europeo de Derecho derivado aplicable en el proceso a quo.
- La competencia para conocer de los recursos por responsabilidad extracontractual de las Comunidades, esto es, de los litigios relativos a la indemnización por daños causados por las instituciones europeas o por sus respectivos agentes en el ejercicio de sus funciones.
- La competencia para conocer de los litigios entre las Comunidades y el personal a su servicio.
- Así como la competencia para conocer de las solicitudes formulada por el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro con el objeto de que el Tribunal de Justicia emita un dictamen sobre la compatibilidad con el Tratado de un proyecto de acuerdo entre la Comunidad y uno o varios terceros Estados o una organización internacional.
En el recurso de anulación y en el recurso por omisión el enjuiciamiento de la legalidad de la actividad o inactividad europeas constituye el objeto directo de los respectivos procedimientos. Por el contrario en el recurso por responsabilidad extracontractual el enjuiciamiento de la legalidad de la actividad o inactividad causante de los daños y perjuicios cuyo resarcimiento se reclama es tan sólo una cuestión incidental de la controversia principal que se está ventilando ante el Tribunal de Justicia. Finalmente, en los supuestos en que un órgano jurisdiccional nacional plantea la cuestión prejudicial de validez el enjuiciamiento de la legalidad del acto cuestionado constituye, una cuestión incidental de la controversia principal, pero con la diferencia de que quien está conociendo de esta última no es también el propio TJ sino un órgano jurisdiccional nacional.
A los procedimientos recién mencionados hay que añadir la llamada excepción de ilegalidad es decir, la vía a través de la cual el Tribunal de Justicia puede realizar un control incidental de la legalidad de un reglamento europeo en el marco de un litigio en el que aquélla se cuestiona. A diferencia de los demás procedimientos a que acabamos de referirnos, la excepción de ilegalidad no constituye, un procedimiento autónomo. Por el contrario, se trata de una mera alegación de parte en el marco de un procedimiento en el que incidentalmente resulta cuestionada la legalidad de un reglamento europeo. Mutatis mutandis la excepción de ilegalidad equivale a nuestra "impugnación indirecta de reglamentos"; "Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en ampliación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho". De ahí que el procedimiento en cuyo marco suele operar la excepción de ilegalidad sea el del art. 263 TFUE. Aquí la excepción de ilegalidad entra en juego cuando el acto objeto del recurso es un acto de aplicación de un reglamento europeo y el recurso se funda directamente en la ilegalidad del reglamento o acto de alcance general aplicado.
3.1. El recurso de anulación o de nulidad (arts. 263, 264 y 266 TFUE)
A) Actos recurribles
Según el art. 263, párrafo primero, TFUE, "El Tribunal de Justicia de la Unión Europea controlará la legalidad de los actos legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos sobre terceros. Controlará también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros".
Lo primero que cabe observar es que el art. 263 TFUE habla por un lado de "actos legislativos" y por otro de "actos". Sin embargo el concepto de acto europeo es un concepto amplio y engloba tanto los actos singulares como los de alcance general o normativos. En cuanto a los actos legislativos, el TFUE los define formalmente como el producto del procedimiento legislativo.
En su versión originaria y hasta la entrada en vigor del Tratado de Maastricht el precepto citado tan sólo declaraba recurribles, los actos del Consejo y de la Comisión que no fueran recomendaciones o dictámenes. No obstante ello, el Tribunal de Justicia interpreté el párrafo primero del antiguo art. 173 TCE en el sentido de que el recurso de anulación debía "estar abierto a todo acto o disposición adoptados por las instituciones europeas dirigidos a producir efectos jurídicos, cualquiera que fuera su naturaleza, forma o denominación". Es decir, el recurso de anulación no debía limitarse a los actos vinculantes expresamente tipificados en el art. 189 TCE, esto es, reglamentos, directivas y decisiones. Esta doctrina jurisprudencial no sólo ampliaba el alcance objetivo del catálogo de actos recurribles en anulación, sino que subraya también el criterio material que debe guiar la interpretación dirigida a esclarecer la naturaleza de los actos impugnados. La ampliación del catálogo de actos recurribles operada por el Tratado de Maastricht no hizo otra cosa, que consolidar normativamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Dada la amplitud que en virtud de la misma ha alcanzado el catálogo de actos recurribles en anulación, cabe preguntarse si no hubiera resultado preferible sustituir el catálogo enumerativo de actos recurribles por una cláusula general formulada, en los elocuentes términos del párrafo transcrito de la sentencia del Tribunal de Justicia recién citada.
En todo caso, los actos europeos, para ser recurribles en anulación deben gozan de inmediata eficacia jurídica ad extra. Así se infiere con meridiana claridad de la excepción relativa a los dictámenes y recomendaciones, así como de la precisión que el art. 263 TFUE hace en relación con los actos del Parlamento Europeo. Por consiguiente no son recurribles en anulación los actos dictados por cualquiera de las instituciones mencionadas en el párrafo primero del art. 263 TFUE que carezcan de dicha eficacia, aunque este precepto sólo exceptúe del recurso de anulación a los dictámenes y las recomendaciones y haga la anterior salvedad de manera expresa tan sólo respecto de los actos del Parlamento Europeo. Así pues, no son recurribles ex art. 263 TFUE, las medidas de mero carácter organizativo, las pautas de actuación de alcance meramente interno, los actos de trámite o no definitivos, así como los actos meramente confirmatorios de otros anteriores no recurridos en plazo.
Tampoco son recurribles por los particulares las directivas europeas, en la medida en que son las normas de transposición de los Estados miembros. Ni siquiera resultan directamente recurribles por éstos una vez transcurrido el plazo de transposición, dado que, como ya hemos señalado en otro capítulo, la eficacia directa vertical de las directivas sólo se admite cuando favorece a los particulares. Por el contrario, los Estados miembros, a quienes directamente obligan las directivas, sí pueden recurrirlas, como es natural sin ningún género de limitación.
B) Sujetos legitimados para recurrir
El art. 263 TFUE distingue tres grupos de sujetos legitimados para recurrir. El primero lo integran los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión; el segundo lo integran el Tribunal de Cuentas, el BCE y el Comité de las Regiones; y el tercero, residual, agrupa a las demás "personas físicas o jurídicas"·
El primer grupo es el de los llamados sujetos privilegiados, dado que éstos no tienen que acreditar un interés particular en la anulación del acto recurrido, bien porque éste lesione, a su juicio, prorrogativas propias, bien porque el acto impugnado afecte a su esfera de derechos e intereses. Por el contrario, los sujetos integrados en el segundo grupo, sí deben acreditar que recurren "con el fin de salvaguardar prerrogativas de éstos", circunstancia que obviamente, sólo será posible apreciar cuando el acto recurrido lesione al menos indiciariamente alguna de sus respectivas prorrogativas. Con otras palabras, los sujetos privilegiados a diferencia de los demás sujetos institucionales u orgánicos, están legitimados para recurrir con independencia de que la ilegalidad del acto recurrido consista o no en la violación de una de sus respectivas prerrogativas.
En el tercer grupo se integran todas las demás personas físicas y jurídicas. Así pues componen este grupo los particulares, las personas jurídicas de Derecho privado, pero también las personas jurídicas de Derecho público que existen en los Estados miembros. Los sujetos integrados en este tercer grupo sólo están legitimados para recurrir las decisiones de las que sean destinatarios y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, les afecten directa e individualmente.
Por el contrario el Tribunal de Justicia ha venido interpretando de manera muy restrictiva la legitimación de los particulares para recurrir en forma directa contra actos europeos de naturaleza normativa. La jurisprudencia europea exige que los actos normativos incidan por sí mismos sobre la esfera jurídica de los recurrentes. Ya sólo de este modo la amplia mayoría de los actos normativos europeos únicamente pueden ser atacados en forma indirecta con ocasión del control de legalidad de sus actos de aplicación. Hasta el Tratado de Lisboa no acababan aquí los requisitos de legitimación a que se sujetaba la impugnación directa por los particulares de los actos normativos europeos. En efecto, la jurisprudencia europea exigía, además del carácter "autoejecutivo" del acto normativo, que éste incidiera de manera particularizada o individualizada sobre la esfera jurídica del recurrente, circunstancia ésta que se negaba cuando no habían sido las condiciones que individualizan a los afectados sino la voluntad del legislador europeo de regular una situación objetiva lo que le había llevado a adoptar la norma. En consecuencia, resultaba extremadamente difícil fundar la legitimación de un particular para recurrir en forma directa contra actos europeos de naturaleza normativa. El Tratado de Lisboa, establece como requisitos para impugnar actos reglamentarios que afecten directamente a la persona física o jurídica que interponga el recurso.
C) Motivos de anulación
El art. 263 TFUE enumera en su párrafo segundo los siguientes motivos de anulación: "incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder". A pesar de la impresión de su primera lectura pueda causar al neófito, esta lista de motivos tasados no limita en modo alguno las posibilidades impugnatorias que abre el art. 263 TFUE, pues dicha lista incluye una cláusula general, que permite fundar el recurso en cualquier infracción del Derecho Europeo, ya sea la infracción de carácter material o sustantivo o de carácter formal.
De entre los motivos de anulación de orden material enumerados merece una mención especial la desviación de poder. Se entiende por tal el ejercicio de potestades públicas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico. La desviación de poder presupone, la existencia misma de la base jurídica en que se apoya el acto impugnado; de lo contrario, éste no incurre en un vicio material, como lo es la desviación de poder, sino en uno formal por incompetencia. Por otro lado, la desviación de poder es un vicio característico del ejercicio de potestades no exhaustivamente regladas, es decir, potestades que en su ejercicio dejan un margen de actuación discrecional a la institución apoderada. Y es que el fin para el que ha sido dictado un acto carece normalmente de relevancia cuando se trata de un acto íntegramente reglado, pues si concurren en él todos los presupuestos de la base jurídica en que se apoya, el acto es debido y el fin para que el ha sido dictado no puede ser sino el previsto por el ordenamiento jurídico. En efecto, no es posible que un acto reglado en el que concurren todos sus presupuestos jurídicos haya sido dictado para un fin objetivo distinto del fijado por el ordenamiento jurídico. De ahí también que el recurrente que funda su impugnación en una desviación de poder no tenga que probar ninguna intencionalidad subjetiva en la institución europea que lo dictó, sino sólo que fue dictado para un fin objetivo distinto del previsto por el ordenamiento jurídico europeo.
Los vicios formales pueden ser de índole competencial o procedimental. La incompetencia puede ser de la Comunidad en su conjunto o de la institución europea que adoptó el acto impugnado. También cabe la posibilidad de que, aun siendo competente la institución europea actuante, no lo sea en su seno, el agente o el órgano de la misma que lo dicto. Estos dos últimos supuestos no son infrecuentes. Por el contrario, sí lo es la incompetencia externa. Tan remota es que sólo en una ocasión el Tribunal de Justicia ha anulado un acto europeo por incompetencia externa de la Comunidad. La explicación radica, por un lado, en el carácter finalista y dinámico de las competencias que los Tratados atribuyen a las Comunidades y, por otro, en la laxitud y generosidad de los criterios jurisprudenciales que vienen sirviendo de guía a la interpretación del alcance de los títulos competenciales de las Comunidades.
Otros requisitos básicos de legalidad formal de los actos europeos están contemplados en los arts. 296 y 297 TFUE: el deber de recabar las propuestas o dictámenes preceptivos que puedan prever los Tratados; el deber de motivación de los reglamentos, directivas y decisiones; el deber de dar publicidad a los actos legislativos y a los no legislativos, según lo establecido en el art. 297 TFUE; y en fin, el deber de notificar a sus destinatarios los demás actos europeos. También es un trámite esencialísimo de todo procedimiento enderezado a la emanación de un acto europeo de gravamen o desfavorable el de audiencia previa a los interesados.
D) Plazo para la interposición del recurso
El párrafo sexto del art. 263 TFUE establece que el recurso de anulación deberá interponerse "en el plazo de dos meses a partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o a falta de ello, desde el día en que éste haya tenido conocimiento del mismo".
Los Reglamentos de Procedimiento del Tribunal de Justicia y del Tribunal General precisan que "cuando el plazo de interposición de un recurso contra un acto de una institución empiece a correr a partir de la publicación del acto, dicho plazo deberá contarse (...) a partir del final del decimocuarto día siguiente a la fecha de la publicación del acto en el Diario Oficial de la Unión Europea". Esta dilación en el cómputo del inicio del plazo para la interposición del recurso obedece, a que las ediciones del Diario Oficial de la Unión Europea no están siempre disponibles al día siguiente de su aparición en todos los Estados miembros. De ahí también que los Reglamentos de Procedimiento de ambos Tribunales prevean que "los plazos procesales se ampliarán por razón de la distancia en un plazo único de diez días".
E) Efectos de las sentencias
Los Tratados no regulan expresamente los efectos de las sentencias que desestiman un recurso de anulación. Por consiguiente, serán de aplicación los principios generales comunes a los Derechos procesales de los Estados miembros. Así pues, si el acto europeo impugnado es una decisión, los efectos de la sentencia que lo confirma difieren según haya sido dictada por el Tribunal General o el Tribunal de Justicia. Si la sentencia la ha dictado el Tribunal de Justicia, el acto adquiere firmeza con valor de cosa juzgada, dado que no cabe ulterior recurso contra las sentencias desestimatorias del Tribunal de Justicia. En cambio, si la sentencia la ha dictado el Tribunal General, ésta no adquiere firmeza en tanto no haya transcurrido el plazo para recurrirla en casación ante el Tribunal de Justicia. Por el contrario, si el acto impugnado es de naturaleza normativa, nada impide al Tribunal de Justicia o al TG volver a enjuiciar su legalidad sobre la base de nuevos motivos, ya sea en el marco de otro recurso de anulación, ya sea con ocasión del enjuiciamiento de la legalidad de sus actos de aplicación, bien a través de la excepción de ilegalidad, bien a través de una cuestión prejudicial de validez, dependiendo de que la ejecución de la norma europea competa a la propia Unión o a las autoridades de los Estados miembros.
Por el contrario, "si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado". Con otras palabras, la eficacia de la sentencia estimatoria del recurso de anulación es, por una lado, erga omnes y por otro, retroactiva.
Pero no se agota en el efecto anulatorio la eficacia de las sentencias estimatorias de los recursos ex art. 263 TFUE. El art. 266, párrafo primero TFUE dispone, además que "la institución, órgano u organismo de la que emane el acto anulado (...) estará obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea". Ahora bien, dado que la sentencia estimatoria anula eo ipso el acto impugnado, el fallo anulatorio no requiere de ejecución material alguna para surtir sus efectos. De ahí que la ejecución a que se refiere el art. 266 TFUE deba consistir en algo más que en la mera anulación formal del acto impugnado. Así pues, el citado precepto parece obligar a la institución autora del acto anulado a eliminar los efectos jurídicos que éste haya desplegado hasta el momento de su anulación. Con otras palabras, la institución que dictó el acto anulado está obligada a restaurar o restablecer, en la medida de lo posible, es status quo ante ilegalmente alterado por éste, esto es, la situación existente antes de que el acto impugnado produjera sus efectos. Si ello no fuera posible, procederá la indemnización del recurrente: "Esta obligación se entiende sin perjuicio de la que pueda resultar de la aplicación del párrafo segundo del art. 340". Al significado de la obligación de la institución autora del acto anulado de ejecutar la sentencia se ha referido el Tribunal de Justicia al señalar que "para cumplir una sentencia y ejecutarla plenamente, la institución debe respetar no sólo el fallo del pronunciamiento, sino también los motivos que conducen al mismo y que constituyen su bases esencial", pues serían "esos motivos los que muestran las razones de la ilegalidad constatada en el fallo que la institución debe tomar en consideración al reemplazar el acto anulado". De ahí que la institución autora del acto anulado tenga, "ante todo, la obligación de abstenerse de incluir toda disposición de idéntico contenido al de la declarada ilegal en los nuevos textos normativos que hayan de dictarse con posterioridad a la sentencia de anulación".
No obstante la eficacia ex tunc de la anulación, si el vicio determinante de ésta fuera de carácter meramente formal, el Tribunal de Justicia admite que, previa la subsanación del vicio formal concurrente en el acto anulado, éste pueda ser reproducido con carácter retroactivo cuando así lo exija el interés general y al tiempo no se menoscabe el principio de protección de la confianza legítima de los particulares.
Esta doctrina jurisprudencial conecta de lleno con otra excepción al principio general según el cual las sentencias anulatorias gozan de eficacia retroactiva o ex tunc. Dicho párrafo segundo del art. 264 TFUE establece que "el Tribunal indicará, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos". Alude este párrafo, así pues, a la posibilidad de dictar sentencias anulatorias de eficacia tan sólo prospectiva o ex nunc. Esta previsión responde a la necesidad de salvaguardar otros bienes, valores o intereses jurídicos, en particular la seguridad jurídica, que pueden resultar menoscabados por la eficacia ex tunc de las sentencias anulatorias de actos europeos.
Desbordando el tenor literal del párrafo segundo del art. 264 TFUE, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia admite incluso la que podríamos llamar eficacia ultraprospectiva de las sentencias anulatorias de actos normativos, esto es, la posibilidad de diferir la eficacia de la sentencia anulatoria. Para ello se requiere que las consecuencias de una anulación inmediata sean aún más lesivas para la seguridad jurídica que las derivadas del mantenimiento meramente transitorio del acto anulado.
F) La excepción de ilegalidad en el marco del recurso de anulación (art. 227 TFUE)
Según el art. 277 TFUE "aunque haya expirado el plazo previsto en el párrafo quinto del art. 263, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el párrafo segundo del art. 263". como se dijo, la excepción de ilegalidad permite al Tribunal de Justicia de la Unión Europea realizar un control incidental de la legalidad de un reglamento europeo en el marco de un litigio en el que ésta se cuestiona. La excepción de ilegalidad no constituye un procedimiento autónomo. Por el contrario se trata de una mera alegación de parte en el marco de un procedimiento en el que incidentalmente resulta cuestionada la legalidad de un reglamento europeo. Mutatis mutandis la excepción de ilegalidad equivale, por tanto, a nuestra "impugnación indirecta de reglamentos". De ahí que el procedimiento en cuyo marco suele operar la excepción de ilegalidad sea el del art. 263 TFUE. Aquí la excepción de ilegalidad entra en juego cuando el acto objeto del recurso es un acto de aplicación de un reglamento europeo y el recurso se funda directamente en la ilegalidad de éste. Por consiguiente es el reglamento aplicado el que se impugna si bien indirectamente a través de la impugnación de este último por la vía del recurso de anulación.
Aunque el art. 277 TFUE sólo se refiere al control incidental de los reglamentos europeos con ocasión del control de legalidad de sus actos de aplicación, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite la posibilidad de inocarla asimismo frente a cualquier otro acto europeo de alcance general cuya ejecución requiera de actos de aplicación singular.
"La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiere interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior".
Otra cuestión importante se refiere a cuáles sean los efectos de la estimación de la excepción de ilegalidad. La respuesta a esta cuestión dependerá en buena medida de cuál sea la finalidad de la excepción de ilegalidad. El tenor literal del art. 277 TFUE parece claro a este respecto: quien invoque la excepción de ilegalidad sólo podrá pretender la "inaplicabilidad" del reglamento o del acto de alcance general en cuya aplicación se ha adoptado el acto impugnado.
No tiene mucho sentido que se impida al Tribunal de Justicia de la Unión Europea depurar el ordenamiento jurídico europeo con ocasión del control de la legalidad de sus actos de aplicación. Máxime si se tiene en cuenta que el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea a quien también compete declarar la nulidad de los actos europeos. Éste es precisamente el criterio que sigue el Derecho vigente en España. En todo caso, repugna a la seguridad jurídica que puedan seguir formando parte del ordenamiento jurídico normas cuya ilegalidad ya ha sido declarada judicialmente, aunque sólo sea de forma incidental. Como le repugna que la decisión de derogarlas formalmente quede deferida a la voluntad discrecional de quien las ha adoptado.
3.2. El recurso por omisión (arts. 265-266 TFUE)
El Derecho Europeo puede ser violado por las propias instituciones europeas tanto de forma activa como de forma pasiva. Así sucede cuando permanecen inactivas a pesar de estar obligadas a actuar por el Derecho Europeo. De ahí que entre las competencias atribuidas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo configuran como garante del respeto del Derecho Europeo por las propias instituciones europeas se encuentre una específica que le permite controlar la inactividad de las mismas. Es ésta la competencia para conocer del denominado recurso por omisión.
A) Tipo de recurso: ¿qué clase de pretensión o de acción procesal (declarativa, anulatoria de actos denegatorios tácitos o condenatoria) cabe ejercitar mediante el recurso por omisión?
Cuando un sistema de justicia administrativa incorpora al elenco de acciones procesales ejercitables una acción específica contra la inactividad , la primera pregunta que se suele formular el especialista es la siguiente: ¿qué puede pretender el demandante que ejercita dicha acción? o dicho de otro modo: ¿qué pronunciamiento adoptará el órgano jurisdiccional si estima el recurso? En lo esencial tras son las posibilidades. la primera es que el juez o tribunal se limite a declarar que la inactividad denunciada es contraria a Derecho; la segunda es que el juez o tribunal anule la decisión implícita o tácita de denegación que se presume resulta del silencio del ente u órgano cuya actividad se ha requerido; y la tercera es que el juez o tribunal condene al ente u órgano requerido a llevar a cabo la actividad que se le reclama. Como es obvio, la calidad de la tutela judicial recabable frente a la inactividad de las instituciones no es la misma en los tres supuestos recién mencionados; no cabe duda que, desde el punto de vista procesal, una condena a actuar es un pronunciamiento sensiblemente más efectivo que la anulación de un acto denegatorio tácito o implícito o que la mera declaración de que la inactividad denunciada es contraria a Derecho.
Así, en España la vigente Ley regulador de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece en su art. 32.1 que "cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la administración pública, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas". También es condenatoria la acción contra la inactividad administrativa en el Derecho alemán.
No lo es, sin embargo, el recurso por omisión que regulan los Tratados europeos. Según el art. 265 TFUE en caso de que, en violación de los Tratados, las instituciones europeas "se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Unión podrán recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea con objeto de que declare dicha violación". La acción por inactividad que cabe ejercitar en el ámbito del TFUE es, así pues de naturaleza estrictamente declarativa.
En definitiva, los Tratados Europeos han optado por configurar la acción por inactividad como una acción declarativa. De ahí que en la jurisprudencia de los Tribunales europeos se haya llegado a sostener incluso que el recurso de anulación y el recurso por omisión comparten la misma naturaleza procesal, por lo que sólo la omisión de actos susceptibles de impugnación a través del recurso de anulación cabria ser combatida mediante el recurso por omisión del art. 265 TFUE.
B) El requerimiento previo en vía administrativa como requisito de admisibilidad del recurso por omisión. La fase administrativa previa o precontenciosa del recurso
El art. 265 TFUE establece en su párrafo segundo que el recurso por omisión "solamente será admisible si la institución de que se trate hubiere sido requerida previamente para que actúe". Sólo "si, transcurrido un plazo de dos meses, a partir de dicho requerimiento, la institución, órgano u organismo no hubiere definido su posición, el recurso podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses". El requerimiento previo en vía administrativa de la institución inactiva es, así pues, un requisito de admisibilidad del recurso por omisión.
Aunque el art. 265 TFUE nada dice al respecto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha ido precisando los requisito que debe observar el requerimiento previo en vía administrativa. En primer lugar, la jurisprudencia exige que el escrito de requerimiento permita identificar claramente las medidas cuya adopción se reclama y advierta a la institución requerida de que, si éstas no se adoptan tras el requerimiento, se recurrirá al Tribunal de Justicia de la Unión Europea ex art. 265 TFUE. En segundo lugar, y si bien el art. 265 TFUE no fija el plazo al efecto la jurisprudencia exige que en atención al principio de seguridad jurídica el requerimiento se formule dentro de un "plazo razonable", a determinar en función de las circunstancias de cada caso.
La importancia del requerimiento previo en vía administrativa radica asimismo en que entre él y el recurso por omisión deberá existir una relación de congruencia tanto objetiva como subjetiva. Así, sólo está legitimado para recurrir quien haya requerido a la institución omitente para que actúe. Del mismo modo el recurso no podrá tener un objeto distinto del que tuviera el requerimiento previo.
C) Objeto del recurso
los recursos por omisión interpuestos por los Estados miembros, o las instituciones europeas pueden tener por objeto la "abstención de pronunciarse" del Parlamento Europeo, del Consejo o de la Comisión. Por una "abstención de pronunciarse" parece qu hemos de entender cualquier conducta omisiva, esto es, la omisión de cualquier acto debido. Por el contrario, los recursos por omisión interpuestos por personas físicas o jurídicas sólo pueden tener por objeto la omisión de un determinado tipo de actos, a saber: la omisión de "un acto distinto de una recomendación o de un dictamen". Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, esta última noción incluye la omisión de cualquier acto europeo dotado de eficacia jurídica ad extra. Así pues, los particulares no pueden reclamar por la vía del recurso por omisión que una institución europea adopte un acto carente de efectos jurídicos sobre terceros.
En ambos casos resulta imprescindible que, transcurrido un plazo de dos meses desde que se formulase el requerimiento previa en vía administrativa, la institución no haya definido su posición. Si lo hace si adopta el acto requerido o un acto distinto del solicitado. Ambas conductas "definen la posición" de la institución requerida o, lo que s lo mismo, ponen fin a su comportamiento omisivo. Ahora bien, nada impide que si se ha adoptado un acto distinto del solicitado, éste pueda ser objeto de un recurso de anulación. Tradicionalmente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea había venido sosteniendo que la institución requerida también podía "definir su posición" adoptando una decisión denegatoria expresa de la solicitud implícita en el requerimiento. Últimamente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea parece haber matizado dicho criterio, pues sostiene ahora que "un rechazo a actuar, por explícito que sea, puede ser sometido al Tribunal sobre la base del art. 175 TFUE, cuando no pone fin a la omisión". Por consiguiente, la institución requerida "no define su posición" si en el plazo de dos meses desde que se formulase el requerimiento previo permaneciera en silencio o aplazara su contestación al mismo.
D) Motivos del recurso
El recurso por omisión prosperará si la inactividad objeto del recurso infringe el Derecho Europeo.
Por el contrario, si la adopción del acto omitido es facultativa o discrecional, la omisión del mismo sólo infringirá el Derecho si la decisión de no actuar incurre en desviación de poder o arbitrariedad. El art. 265 TFUE sólo exige que la omisión se produzca "en violación del presente Tratado". Sin embargo, ha de entenderse que una omisión viola el Derecho Europeo no sólo cuando éste establece la obligación de actuar, sino también cuando, siendo la adopción del acto solicitado facultativa o discrecional, la institución decide no adoptarlo incurriendo en desviación de poder o arbitrariedad.
Finalmente, se ha de tener presente el carácter objetivo de la responsabilidad que incumbe a las instituciones por la omisión de actos debidos, por lo que la institución requerida no podrá ampararse en la dificultad de la obligación cuyo cumplimiento se le reclama para justificar el incumplimiento de la misma.
E) Legitimación pasiva
A diferencia de lo que sucedía en el ámbito del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero el art. 265, párrafo primero TFUE extiende la legitimación pasiva, para los supuestos en que el recurso es interpuesto por un Estado miembro o una institución europea, al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, a la Comisión y al BCE.
Por el contrario, si el recurso es interpuesto por una persona física o jurídica, éste puede tener por objeto la inactividad de cualquier institución, órgano u organismo europeo. En efecto, según el párrafo tercero del art. 265 TFUE, "toda persona física o jurídica podrá recurrir en queja al Tribunal por no haberle dirigido una de las instituciones, o uno de los órganos u organismos de la Unión un acto distinto de una recomendación o de un dictamen". En realidad, el alcance de la legitimación pasiva viene básicamente a coincidir, sin embargo, en ambos casos, pues el elenco que expresamente hace el art. 265 TFUE en su párrafo primero se completa con un inciso final que ha añadido el Tratado de Lisboa conforme al cual "el presente artículo se aplicará, en las mismas condiciones, a los órganos y organismos de la Unión que se abstengan de pronunciarse".
F) Sujetos legitimados para recurrir (legitimación activa)
En el ámbito del TFUE cabe distinguir dos grupos de sujetos legitimados para interponer el recurso por omisión: el primer grupo lo componen los Estados miembros y "las demás instituciones de la Unión"; y el segundo lo componen las personas físicas y jurídicas.
Los Estados miembros y las demás instituciones de la Unión son legitimados privilegiados, dado que no tienen que acreditar ningún interés especial para poder interponer el recurso por omisión. su legitimación activa no se condiciona ni a que actúen en el ámbito de sus competencias, ni a que sean destinatarios de un acto distinto de una recomendación o de un dictamen.
Hay un supuesto en el que los Estados miembros no están legitimados para interponer el recurso por omisión, a saber, el que se refiere a la inactividad de la Comisión en el marco de un procedimiento por incumplimiento incoado contra otro Estado miembro. En estos casos la falta de legitimación de los Estados miembros para interponer el recurso por omisión obedece a que éstos están directamente legitimados para interponer el recurso por incumplimiento. Por lo tanto, resulta innecesario para ellos recurrir ex art. 265 TFUE contra la Comisión cuando ésta no promueve un procedimiento por incumplimiento.
La legitimación activa de los particulares se condiciona a que sean destinatarios del acto cuya adopción reclaman, que deberá ser, en todo caso, un acto distinto de una recomendación o de un dictamen. No obstante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha considerado que la legitimación activa de los particulares se extiende asimismo a los supuestos en que el acto omitido, aunque deba ser dirigido a un tercero, les afecta de forma directa e individual. Por el contrario, ha negado que estén legitimados para recurrir ex art. 265 TFUE la omisión de actos de naturaleza normativa. Tampoco están legitimados los particulares para recurrir ex art. 265 TFUE la inactividad de la Comisión en el marco de un procedimiento por incumplimiento. No se les causa de este modo indefensión alguna, pues los particulares pueden recabar directamente la tutela del juez nacional frente al incumplimiento del Derecho Europeo por las autoridades de un Estado miembro.
G) Efectos de las sentencia
Si una vez interpuesto el recurso por omisión, la institución demandada adopta el acto solicitado, desaparece lógicamente el objeto del recurso y procede su sobreseimiento. Por el contrario si, una vez interpuesto el recurso por omisión, la institución demandada adopta una decisión expresa de denegación de lo requerido, se le da al demandante la oportunidad de transformar su recurso por omisión en un recurso de anulación, dirigido ahora contra el acto denegatorio expreso.
Por lo que respecta ya a los efectos de las sentencias que estiman un recurso por omisión, según el TFUE, los efectos de las sentencias estimatorias se corresponden con la naturaleza declarativa de la acción por inactividad que regulan el art. 265 TFUE. Es decir, la sentencia estimatoria se limita a declarar que la omisión objeto del recurso infringe el Derecho Europeo. Ahora bien, el art. 266 TFUE establece que "la institución, órgano u organismo cuya abstención haya sido declarada contraria al presente Tratado, estará obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea". Con otras palabras, la declaración judicial de que la omisión objeto del recurso infringe el Derecho Europeo lleva aparejada la obligación de la institución demandada de adoptar el acto ilegalmente omitido. Pero se trata, en realidad de una obligación natural pues no cabe la ejecución forzosa del fallo si la institución demandada lo incumple. No se olvide que no obstante lo dispuesto en el art. 266 TFUE, el fallo es declarativo. Así pues, en los casos de inejecución de sentencia por parte de la institución demandada no cabe sino la interposición de un nuevo recurso por omisión o la de un recurso por responsabilidad extracontractual tal y como señala el propio párrafo segundo del art. 266 TFUE.
3.3. La cuestión prejudicial de validez (art. 267.B TFUE)
A) Juicios positivos y negativos sobre la validez de actos europeos. La distribución de competencias entre el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y las jurisdicciones nacionales en cuanto a la apreciación de la (in)validez de los actos europeos (doctrina Foto-Frost)
La cuestión prejudicial de validez no constituye sólo un mecanismo de cooperación judicial entre el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y las jurisdicciones nacionales dirigido a garantizar la unidad del ordenamiento jurídico europeo, sino también un procedimiento de control de la legalidad del Derecho derivado que le permite al Tribunal de Justicia de la Unión Europea ejercer su otra función de garante del respeto del Derecho Europeo por las propias instituciones europeas.
Los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno pueden interpretar por sí mismos el Derecho Europeo sin estar obligados a plantear la cuestión prejudicial.
Por el contrario el carácter obligatorio del planteamiento de la cuestión de validez no depende tanto de si las decisiones del órgano que la formula son o no recurribles cuanto de si éste pretende fundar su decisión en un juicio positivo o negativo sobre la validez del acto europeo aplicable al litigio del que está conociendo. El juicio positivo lo puede llevar a cabo por su propia autoridad cualquier órgano jurisdiccional, sin necesidad de una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por el contrario, el juicio negativo de validez está reservado siempre al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, independientemente de que las decisiones del órgano jurisdiccional nacional sean o no recurribles, de acuerdo con el Derecho procesal interno, ante un órgano jurisdiccional superior. En particular, queda excluida terminantemente la opción de que el juez nacional formule por su propia autoridad un juicio negativo sobre la validez de un acto europeo.
En su sentencia Foto-Frost el Tribunal de Justicia de la Unión Europea fundó la competencia exclusiva de la jurisdicción europea para declarar la invalidez de un acto europeo en dos consideraciones fundamentales por un lado, el argumento relativo a la necesidad de garantizar una aplicación uniforme del ordenamiento jurídico europeo por los órganos jurisdiccionales nacionales; por otro lado, el argumento relativo a la "necesaria coherencia del sistema de protección jurisdiccional establecido por el Tratado", pues si "el art. 173 atribuye competencia al TJ para anular un acto de una institución europea, la coherencia del sistema exige que la facultad de declarar la invalidez del mismo acto, si se plantea ante un órgano jurisdiccional nacional, esté reservada también al mismo TJ".
Esta doctrina admite sin embargo una excepción, a saber: la facultad que se le reconoce de adoptar medidas cautelares en relación con actos de las autoridades nacionales dictados en aplicación de un acto europeo cuya validez se cuestiona. Ahora bien, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea condiciona esta facultad a que éste plantee la cuestión prejudicial de validez en el marco del proceso principal. Así pues, el juez nacional sólo puede suspender la aplicación de un acto europeo en tanto se resuelve la cuestión prejudicial sobre su validez. Si ésta no es planteada, el juez nacional carece de competencia para adoptar medidas cautelares contra aquél.
B) Efectos de las sentencias
Las sentencias prejudiciales de validez gozan de eficacia vinculante de carácter general, esto es, no obligan únicamente al órgano que planteó la custión.
Si el Tribunal de Justicia de la Unión Europea desestima la cuestión de validez planteada, se refuerza con la eficacia vinculante general de este pronunciamiento la prohibición de que los órganos jurisdiccionales nacionales inapliquen por su propia autoridad el acto europeo objeto de la cuestión desestimada. Como sucede igualmente en relación con la cuestión prejudicial de interpretación, nada obsta, sin embargo, a que se planteen nuevas cuestiones sobre la validez de un acto europeo que ya fue objeto de una cuestión de validez desestimada cuando los órganos jurisdiccionales nacionales pretendan que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea vuelva a pronunciarse sobre aquélla a la luz de nuevos argumentos o elementos de apreciación o incluso de motivos de invalidez distintos de los anteriormente examinados.
Por el contrario, las sentencias que estiman una cuestión prejudicial de validez no anulan el acto objeto de la misma con eficacia erga omnes, sino que se limitan a declararlo inválido. Ahora bien, aunque no idénticos los efectos de la declaración de invalidez son en la práctica muy similares a los de una sentencia anulatoria. En primer lugar, porque todas las jurisdicciones nacionales quedan obligadas, en virtud de la eficacia vinculante general de los pronunciamientos prejudiciales del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a inaplicar el acto europeo declarado inválido. Y, en segundo lugar, porque el Tribunal de Justicia de la Unión Europea otorga, en principio, eficacia retroactiva a sus declaraciones invalidatorias. No obstante, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite la posibilidad de que se otorgue a las sentencias prejudiciales que declaran la invalidez de un acto europeo una eficacia meramente prospectiva. La aplicación analógica del párrafo segundo del art. 264 TFUE en el marco de la cuestión prejudicial de validez incluye la posibilidad de diferir la eficacia de la declaración invalidatoria hasta que se haya adoptado un nuevo acto en sustitución del declarado inválido, pudiendo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en tal caso ordenar medidas correctoras para el período que medie entre la declaración de invalidez y la adopción del acto que vaya a sustituir al declarado inválido. Una vez más, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea justifica este tratamiento homogéneo de la cuestión prejudicial de validez y del recurso de anulación con base en la "necesaria coherencia" que debe existir entre ambos procedimientos que al fin y al cabo "constituyen dos modalidades de control de legalidad".
