2.1. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951)
El 9 de mayo de 1950, en el Salón de l'Horloge del Ministerio de Asuntos Exteriores del quai d' Orsay de París, Robert SCHUMAN, titular de dicho Ministerio, realizó una declaración que ha pasado a la Historia con su nombre y en virtud de la cual proponía a la República Federal Alemana "la puesta en común de sus producciones de carbón y acero y la institución de una nueva Alta Autoridad, cuyas decisiones vincularán a Francia, Alemania y los países que se adhieran a la misma", con el fin de establecer "los primeros cimientos concretos de una Federación Europea indispensable para la preservación de la paz". Sin duda alguna, éste fue el detonante formal del proceso de integración europea. La originalidad estaba en el método y la peculiaridad en su objeto.
Pero ¿por qué precisamente carbón y acero? Durante el siglo XIX y principios del XX, el carbón y el acero constituían la base del potencial económico y militar de los Estados industrializados. El primero era la principal fuente de energía y la industria del segundo resultaba vital para la construcción de barcos, ferrocarriles, edificios, vehículos y maquinaria. Ante la situación de devastación en la que quedó el solar europeo tras la II Guerra Mundial, su importancia se agudizó para la reconstrucción económica de los países de Europa occidental. En el caso de Francia, dicha reconstrucción pretendía, además, un salto cualitativo en su economía que la hiciera internacionalmente competitiva resolviendo, en especial, la tradicional inferioridad tecnológica respecto a Alemania. Tal era el objetivo principal del Plan de Modernización y Reequipamiento de la economía francesa iniciado en 1946 bajo la dirección de Jean MONNET y que respondía a la concepción francesa de que su potencia económica y política se basaba en la debilidad alemana. Para ello, Francia precisaba, de una parte, un acceso prioritario a las reservas de carbón y coque del Rur, materias de las que carecía y, de otra, era mucho más competitiva por sus bajos costos de producción. En este sentido, la producción de acero alemana fue limitada, sus industrias divididas, el Sarre administrado por Francia y el Rur por una Autoridad Internacional designada por los aliados occidentales.
Sin embargo, esta política de postración de Alemania se topó con el rechazo de Estados Unidos, quien, ante la situación internacional originada por el comienzo de la Guerra Fría, precisaba de una reconstrucción política, económica y militar alemana que la situara en la Europa occidental frente al bloque comunista de la Europa oriental. El Plan Marshall y la reducción de los límites de producción condujeron rápidamente a una recuperación espectacular de la economía alemana, al tiempo que se asentaba politicamente la República Federal con su Ley Fundamental de 1949. El peligro económico para Francia debía ser afrontado por otros medios, pues una oposición frontal a la reconstrucción alemana la enfrentaría tanto a sus aliados americanos y británicos como a la naciente República Federal. La respuesta técnica la proporcionó MONNET, plasmándose en la Declaración SCHUMAN.
Conforme a los términos de la Declaración SCHUMAN, las producciones completas de carbón y acero de Francia y Alemania deberían ponerse bajo el control de una Alta Autoridad... Junto a los términos puramente económicos, encontramos una retórica política, más o menos sincera, que ha sido una de las constantes de la integración europea, al dibujar un escenario lo suficientemente ambiguo como para alimentar las esperanzas de los federalistas o europeístas convencidos y para calmar los temores de los euroscépticos.
La iniciativa unilateral francesa contaba con la aquiescencia previa del Canciller federal ADENAUER y a ella se sumaron Italia y los países del Benelux. El Reino Unido rechazó sumarse. Las negociaciones culminaron con la firma del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), el 18 de abril de 1951, el cual, ratificado posteriormente por todos los Estados firmantes, entro en vigor el 25 de julio de 1952.
La originalidad de la CECA residía en su carácter supranacional. Éste se concretó, fundamentalmente, mediante cinco aspectos. Primero, la constitución de una Alta Autoridad que ejercía con independencia las competencias ejecutivas creadas por el Tratado y que estaba integrada por nueve miembros. Su primer Presidente fue Jean MONNET. En segundo lugar, hay que destacar que las Instituciones supranacionales pueden adoptar decisiones por mayoría que, en contra de lo que suele ser habitual en el ámbito internacional, vinculan a todos los Estados miembros, aun contra su voto, y por tanto, contra su voluntad. El tercer aspecto era, por un lado, la vinculariedad de sus actos respecto a los Estados miembros y a las empresas de los sectores implicados y, por otro, que tanto el Derecho originario de los Tratados como esos actos que adoptaban las Instituciones sobre la base de aquéllos podían crear derechos y obligaciones para los Estados y las personas físicas y jurídicas que podían ser invocados ante los Jueces y Tribunales nacionales, incluso con preferencia sobre el Derecho interno. Cuarto, la posibilidad de contar con unos recursos financieros propios, basados en las exacciones sobre las producciones de las empresas del sector. Y quinto, que la solución de controversias surgidas por la actuación de las Instituciones de la CECA y de los Estados miembros se reconducían a una instancia judicial propia e independiente: el Tribunal de Justicia.
El esquema institucional se completó con un Consejo de Ministros y una Asamblea Parlamentaria. El primero suponía una atenuación de la supranacionalidad de la Comunidad, al estar integrado por los Ministros de los Estados miembros, y curiosamente fue establecido a instancias no de los Estados denominados "grandes" sino de los Estados "pequeños", que desconfiaban de la influencia que sobre la Alta Autoridad podían ejercer los primeros. En cuanto a la Asamblea Parlamentaria, la componían diputados nacionales designados por los Parlamentos de los Estados y cuyas funciones legislativas se limitaban a dictámenes no vinculantes y sus funciones de control comprendían la posibilidad de una votación de censura, por mayoría de dos tercios, a la Alta Autoridad en la sesión en la que ésta le presentaba el informe anual.
El Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero creó un mercado común, sustituyendo seis mercados nacionales, de carbón, acero, coque y chatarra, al tiempo que garantizaba específicos intereses de cada Estado. Así, los precios del carbón fueron fijados artificialmente altos para salvaguardar la reestructuración de la decadente industria belga. Se incluyó en el ámbito del Tratado la chatarra industrial, principal materia prima de la endeble industria italiana. Y en el caso de Francia, en primer lugar, se aseguraba un acceso al carbón del Rur; en segundo lugar, equiparaba progresivamente los costes de producción con respecto a Alemania al producirse un aumento de los de ésta; en tercer lugar, conseguía colocar parte de su producción industrial en Alemania; y, en cuarto lugar, se garantizaba un control y una regulación diaria de las producciones de carbón y acero a través de un órgano encargado de gestionar este mercado común, limitando la capacidad competitiva industrial de Alemania. ¿Y ésta? ¿Qué ganaba Alemania en un Tratado redactado principalmente desde París?
El objetivo alemán era fundamentalmente político y para alcanzar aquél estuvo dispuesta a pagar el precio económico necesario. Esta tensión se personalizó en las posiciones del proclive Canciller federal Konrad ADENAUER y del reacio Ministro de Economía Ludwig ERHARD. Para entender la posición alemana es preciso recordar la situación en la que se encontraba en 1950-1951. Aunque ya habían pasado seis años desde que terminara la Guerra, la República Federar Alemana sólo comprendía las tres zonas que estuvieron bajo control americano, británico y francés y a pesar de contar con una "Constitución", se encontraba sujeta a numerosos controles y limitaciones a su soberanía. Así, estaba vigente un Estatuto de Ocupación que reducía sus competencias en política exterior, en defensa o en política comercial. Desde el punto de vista económico, veía limitada su producción, sus industrias estaban sujetas a un plan de desmantelamiento dirigido por las potencias ocupantes y una Autoridad Internacional administraba el carbón del Rur estableciendo su reparto. El objetivo inmediato de ADENAUER fue la recuperación de la soberanía política lo antes posible, estando dispuesto a las necesarias concesiones económicas, pues la creación de la CECA, a corto plazo, reconocía un mayor estatus independiente a la República Federal, limitando el control de los aliados, y, a largo plazo, la anclaba en la Europa Occidental frente a las presiones políticas que llegaban de la Europa Oriental y de la URSS, en general y de la República Democrática Alemana y de los partidos de izquierda internos, en particular.
Por encima de todo esto, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero tuvo una influencia fundamental en el proceso de integración europea, al quebrar los principios sobre los que había residido hasta entonces la cooperación internacional. El método supranacional había nacido y la aproximación sectorial económica a la integración también, aunque no faltaron intentos de extenderla al ámbito político.
2.2. La nonata Comunidad Europea de Defensa (1952)
Finalizada la II Guerra Mundial y una vez desaparecido el enemigo común que llevó a la artificial alianza de las potencias occidentales con la Unión Soviética, la defensa de Europa Occidental frente a la abrumadora superioridad de unidades convencionales de la Europa Oriental residía, básicamente, en el paraguas nuclear norteamericano. Esa disuasión tenía fecha de caducidad, pues la Unión Soviética experimento con éxito su primer artefacto nuclear en 1949. El protagonismo volvía así al armamento convencional y las divisiones norteamericanas resultaban imprescindibles en una Europa donde la ocupada República Federal Alemana carecía de ejército. Apenas mes y medio después de la Declaración SCHUMAN, el 25 de junio de 1950, Corea del Norte, con el apoyo soviético, invadía Corea del Sur, desplazando la lucha contra el comunismo a aquella zona del planeta y aumentando los temores de una invasión de la República Federal Alemana. Cuando los Estados Unidos decidieron reducir drásticamente sus efectivos en Europa, plantearon al mismo tiempo la necesidad de que Europa contribuyese en mayor medida a su propia defensa, cosa que propusieron alcanzar mediante la contribución alemana en el seno de una OTAN apenas creada el año anterior. Esto implicaba, pues, el rearme alemán.
Resulta difícil comprender hoy día lo que aquello significaba para Francia, pero también para muchos países europeos cuyas heridas de guerra aún no estaban restañadas, para la Unión Soviética e incluso para la mayoría de los alemanes. En especial, la oposición francesa en todos los foros fue tan enérgica como abocada al fracaso por la determinación estadounidense y británica. Para la República Federal suponía, además, un medio más alternativo que complementario para lograr su objetivo de recuperación de soberanía política lo antes posible. De esta manera, la Declaración Schuman y la CECA podían resultar innecesarias si Alemania podía obtener el mismo resultado sin hacer los sacrificios económicos que aquellas implicaban. La futura CECA podía estar en peligro y no llegar a ver la luz y con ella la recuperación económica francesa que aquella salvaguardaba. Urgía pues una solución al reto del rearme alemán que desde Francia se creyó encontrar mediante la transposición al ámbito militar de la misma filosofía de integración sectorial que se había propuesto para el carbón y el acero. Sin dua alguna Francia era consciente del salto en el vacío que suponía tal propuesta y probablemente la concibió como un instrumento encaminado a ganar tiempo con vistas a la culminación de las negociaciones que dieran luz al Tratado de la CECA.
Surgió así el Plan PLEVEN, aprobado por la Asamblea Nacional francesa en octubre de 1950. El objetivo de este Plan era la creación de un ejército europeo en el seno de una Comunidad Europea de Defensa, cuyo sistema institucional respondía mutatis mutandis al esquema supranacional del Plan Schuman, y vinculada a una Comunidad Política Europea que ejercería un control democrático sobre aquélla. Por debajo de esta formulación se encontraban los intereses franceses. En primer lugar, la existencia de la Comunidad Europea de Defensa estaba supeditada a la previa creación de la CECA. En segundo lugar, al ejército europeo a constituir constaría de 100.000 soldados, la mitad de los cuales debían ser franceses. En tercer lugar, los Estados miembros conservarían el control del resto de sus Fuerzas Armadas, excepto Alemania, cuyo ejército sólo podía existir en el seno de la Comunidad Europea de Defensa. En cuarto lugar, los oficiales superiores no podían ser alemanes.
Evidentemente, muchas de estas condiciones desaparecieron o se modularon en el proceso de negociador, especialmente mientras los Estados Unidos mantuvieron su oferta alternativa de un ejército nacional alemán en el seno de la OTAN. Cuando esta oferta desapareció, se aceleraron las negociaciones y el 27 de mayo de 1952 se firmaba el Tratado de París por el que se establecía la Comunidad Europea de Defensa, con un Protocolo de recíproca colaboración con la OTAN. El día anterior se había firmado en Bonn un Acuerdo entre Alemania y las potencias ocupantes en virtud del cual la primera recuperaría plena soberanía sobre su política interior y exterior en cuanto la Comunidad Europea de Defensa fuese efectivamente creada. Lo cual resultaba tremendamente complicado, empezando por la propia Francia. En efecto, Francia toleraba el rearme alemán como un mal menor, neutralizado mediante la creación de un ejército europeo supranacional, pero se debatía con el desgarro interno que le supondría renunciar a sus propias Fuerzas Armadas. Una cosa era que la Asamblea Nacional aceptase el abstracto Plan PLEVEN, cuyo objetivo inmediato era retrasar el rearme alemán hasta que el Plan SCHUMAN tuviese éxito, y otra que ratificase el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa.
Y es que el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa se apartada decisivamente de los intereses franceses del Plan PLEVEN. Para empezar, el contingente alemán se elevaba a un tercio de las fuerzas del ejército europeo. Además, mientras que el Plan PLEVEN ponía al mando de dicho ejército a un general francés, el Tratado establecía que el órgano de dirección sería un Consejo de Comisarios de nueve miembros de todas las nacionalidades de los Estados miembros que decidirían por mayoría simple. Pero lo que más preocupó a Francia fue que el peso de cada país en el Consejo de Ministros sería ponderado en función de la contribución de tropas al ejército europeo. Cada agrupación aportada proporcionaba un voto. Y el ejército francés se encontraba por entonces comprometido en el mantenimiento de su imperio colonial, especialmente en Indochina, por lo que la previsión de su contribución pasó de 14 agrupaciones a 10, mientras que Alemania e Italia proporcionarían cada una 12 agrupaciones. El resultado era tan inaceptable para Francia como para los países del Benelux, especialmente por el rechazo británico a participar en esta Comunidad, lo que habría supuesto un contrapeso al potencial alemán en su seno. En un intento de ofrecer garantías a las diferentes partes y activando la previsión del art. 38 TCED, la Asamblea de la CECA propugnó la creación de una Comunidad Política Europea que garantizase el control democrático de la Comunidad Europea de Defensa. Esta Comunidad Política estaría integrada por un Parlamento bicameral, opción que fue rechazada como excesivamente federal.
En 1953, la nueva Administración EISENHOWER urgió la ratificación de la Comunidad Europea de Defensa, amenazando con un repliegue de sus tropas en Europa, pero Francia estaba más preocupada por Alemania que por la URSS y como ninguna de las alternativas le convenían su única jugada era retrasar el proceso ad calendas graecas, máxime cuando por entonces se encontraba inmersa en la guerra de Indochina. Alemania y los países del Benelux ya habían ratificado el Tratado, Italia se encontraba a la expectativa de la ratificación francesa y Estados Unidos y Reino Unido presionaban al gobierno francés para que sometiera a votación la ratificación en la Asamblea Nacional. Cuando las presiones se hicieron insostenibles para el nuevo Gobierno de MENDÈS-FRANCES, la ratificación fue ampliamente rechazada en la Asamblea el 30 de agosto de 1954. Con esta votación negativa no sólo se abortaba directamente la Comunidad Europea de Defensa, sino también los Acuerdos de Bonn por los que Alemania recuperaría inmediatamente su soberanía.
El fracaso de la Comunidad Europea de Defensa significó, en primer lugar, que la integración política de Europa quedase, primero, postergada y, posteriormente, encauzada fuera de las instituciones del proceso de integración formalmente hasta 1986. Y, en segundo lugar, que este proceso de integración se recondujese a la estrategia monnetiana de la integración sectorial.
2.3. La Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (1957)
El fracaso de la Comunidad Europea de Defensa ciertamente desanimó a los más federalistas, replanteando la estrategia del proceso nuevamente a sectores específicos. Mientras MONNET y sus ayudantes en la CECA estudiaron posobilidades en sectores altamente regulados, lo que se conoce cono la rélance européenne vino de la mano del Ministro holandés de Asuntos Exteriores, BEYEN, quien propuso la creación de un mercado común. La idea fue aceptada en la Conferencia de Messina en junio de 1955, siguiendo los trabajos de un Comité presidido por el Ministro belga de Asuntos Exteriores, Pierre-Henri SPAAK. El resultado fue el informe que lleva su nombre y que articulaba la propuesta para la creación de un mercado común entre los seis Estados interesados, aprobado en la Conferencia de Venecia de mayo de 1956. Las negociaciones finales fueron paradójicamente rápidas, firmándose los Tratados de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) el 25 de marzo de 1957 en Roma. Dados los antecedentes, la celeridad en la ratificación fue igualmente extraordinaria y los seis Estados la habían llevado a cabo en julio de 1957, lo que permitió que el 1 de enero de 1958 entrasen en vigor los Tratados.
El Reino Unido, una vez más, se retiró de las conversaciones de Messina en cuanto se habló de algo más que una zona de libre comercio, patrocinando entonces una propuesta alternativa en este sentido, carente de repercusiones políticas, que sedujo a la gran mayoría de Estados europeos, poniendo en peligro los propios Tratados de Roma, pero que se vio neutralizada por la torpeza británica en la negociación y por la rotunda negativa de un General DE GAULLE que acababa de crear la V República francesa. De esta forma, se evitó que la recién nacida CEE se diluyese en un área de libre comercio que englobaría más de diecinueve Estados Europeos. El resultado final fue la creación de la Asociación Europea de Libre Comercio en 1960, integrada por Reino Unido, Portugal, Dinamarca, Austria, Suecia, Suiza y Noruega.
El núcleo esencial de la Comunidad Económica Europea era la creación de un mercado común, trascendiendo tanto un área de libre comercio como una mera unión aduanera. Un mercado común engloba tanto un área de libre comercio como una unión aduanera, pero implica además unas políticas económicas comunes que eviten diferencias competitivas entre Estados y para cuya gestión se precisaba un órgano supranacional específico. La unión aduanera era, pues, un elemento fundamental y para su consecución se estableció un período transitorio en tres fases de cuatro años cada una: primera fase, reducción de aranceles interiores, un 30% a decidir por unanimidad; segunda fase, reducción hasta un 60% de forma automática; y tercera fase, reducción total. Esta reducción progresiva de aranceles interiores iría unida a la aprobación de un arancel aduanero común y a la creación de la Política Agrícola Común.
El principio que inspiraba la implantación del mercado común se insertaba en un tortuoso proceso de liberalización del comercio europeo favorecido, de una parte por la liberación internacional auspiciada por el Plan Marshall y perseguida en las negociaciones del GATT y, de otra, por la actuación unilateral de Alemania, donde gran parte de lo que se ha dado en conocer como "el milagro económico alemán" residía en una arriesgada apuesta por el libre comercio encaminada a fomentar la competencia. los países del Benelux también habían establecido una actuación en esta línea al establecer con éxito una unión aduanera desde 1950. Asimismo, Italia también consideró interesante la eliminación de restricciones al libre comercio con la confesada finalidad de conseguir que una libre circulación de trabajadores le permitiera la exportación de mano de obra y así mitigar el endémico problema italiano del desempleo, amén de favorecer la evolución de las regiones tradicionalmente menos desarrolladas del sur.
La nota discordante en este escenario era Francia, tradicionalmente reacia a eliminar el proteccionismo de su economía, a la que consideraba poco competitiva sobre todo respecto a la alemana, dados sus altos costes sociales y sus anticuados métodos de producción. Pronto resultó evidente que para que las negociaciones tuvieran éxito sería necesario hacer concesiones a Francia, concesiones que de nuevo Alemania estaba dispuesta a hacer para la obtención de objetivos políticos, aunque su economía probablemente se sintiera más cómoda en un área de libre comercio. Y estas concesiones vinieron por la incorporación al Tratado de una actuación de la Comunidad en el ámbito de los Países y Territorios de Ultramar franceses y por la creación de una Política Agrícola Común (PAC).
La estructura institucional diseñada por los Tratados de Roma de 1957 supone un cambio cualitativo importante en relación con su antecesor Tratado de París de 1951. En aquellos se observa un reforzamiento del carácter intergubernamental de las Comunidades en detrimento de la originaria supranacionalidad del proceso de integración, institucionalizándose respectivamente en la naturaleza y competencias del Consejo de Ministros y de la Comisión: aquél pasa a adoptar decisiones vinculantes sobre las propuestas de ésta, aunque perviven elementos supranacionales esenciales como la votación por mayoría cualificada. De esta manera, los Estados miembros consiguen retener el control último sobre la dirección del proceso de integración económica. Otras manifestaciones de esa degeneración de la supranacionalidad fueron la eliminación del sistema de recursos propios y el nombramiento por los Estados de los miembros de la Comisión.
Junto a Comisión y Consejo, se prevén también una Asamblea y un Tribunal de Justicia, ambos con competencias similares a las ejercidas en la CECA. Destacar, además, que al tiempo que se firmaban los Tratados constitutivos se celebraba un Convenio relativo a ciertas Instituciones comunes que afectaba precisamente al Tribunal de Justicia y a la Asamblea, los cuales devenían desde entonces órganos comunes a las tres Comunidades.
Ya hemos indicado que la Comunidad Económica Europea tenía por principal objetivo la realización de un mercado común articulado a través de la libre circulación de trabajadores, servicios, bienes y capitales, así como la previsión de unas políticas comunes en diferentes ámbitos. La sectorialización de la CECA y del Euratom se difuminaba en el caso de la Comunidad Económica Europea y la potencialidad expansiva de su objeto la erigió como el catalizador del proceso de integración europea.
