2.1. Los valores, principios y objetivos de la Unión
Las Comunidades y la Unión Europea se caracterizaron desde su fundación por ser organizaciones presididas por valores democráticos que perseguían objetivos ambiciosos. No se crearon, por tanto, organizaciones con objeto, tan solo, de administrar un espacio de bienestar o un mercado interior. La CECA en 1951, constituida como una organización internacional de carácter sectorial, ponía de manifiesto la ambición de sus fundadores al atribuirse las misiones de establecer un mercado común, desarrollar el empleo y elevar el nivel de vida. Esta perspectiva estará presente en los inicios de la construcción europea, y a lo largo del tiempo no hará sino incrementarse.
El art. 2 del Tratado de la Comunidad Europea tras su reforma por el Tratado de Amsterdam supondrá un intento de síntesis de los objetivos de la Comunidad Europea, dice así el citado artículo: La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3 y 4, un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer; un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un alto grado de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros. En este largo y denso precepto se asocian los grandes valores de la libertad y la igualdad y se describen parcialmente los instrumentos para llevar a cabo dichas misiones.
Así, por una parte, se describen los instrumentos a través de los que se deben llevar a cabo las misiones, y por otra parte, las misiones mismas. Los instrumentos para alcanzar las misiones u objetivos de la Comunidad Europea son, a tenor de dicho precepto, el mercado común y la unión económica y monetaria, así como un conjunto de políticas y acciones. El mercado común y la unión económica y monetaria integran una serie de políticas de corte estrictamente económico y, junto a ellas, las políticas y acciones de los artículos 3 y 4 del Tratado de la Comunidad Europea incluyen el resto de las políticas y acciones de la Comunidad. El precepto no se refiere a los instrumentos institucionales, jurídicos, financieros, personales y materiales de la Comunidad necesarios para llevar a cabo sus misiones, pero nada obsta a que los consideremos implícitos. Así, el art. 2 del Tratado de la Comunidad Europea habría optado por poner de relevancia los instrumentos singulares de la Comunidad obviando los que son comunes a toda organización político-jurídica. Instrumentos, en todo caso, al servicio de las misiones u objetivos que se pretenden alcanzar.
La segunda parte del precepto supone una abigarrada relación de objetivos de carácter general que pretenden asociar y conciliar, como decíamos, la libertad y la igualdad o, dicho de otro modo, el mercado y la solidaridad. Es cierto que, entre los mismos, tienen un peso significativo las misiones económicas, pues no debe olvidarse que la Comunidad Europea en sus inicios fue la Comunidad Económica Europea: pero dichas misiones económicas presididas por el principio de libertad siempre se modulan desde el principio de igualdad. Así, se postula el desarrollo de la actividad económica, siempre que sea armonioso, equilibrado y sostenible, que además sea compatible con la protección y mejora de la calidad del medio ambiente; y el crecimiento debe ser sostenible y no inflacionista en un contexto de alta competitividad. Pero, junto a estas misiones se postula un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, la elevación de nivel de vida y de calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.
El TUE en su art. 2, antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, vino a reiterar y a completar lo expresado por el art. 2 del Tratado de la Comunidad Europea. Así, el art. 2 del TUE organiza sus objetivos en cinco apartados que no enumera. En el primero de ellos, con algunos matices, reitera algunos de los objetivos del art. 2 del Tratado de la Comunidad Europea. En el segundo apartado, consecuente con la creación del llamado pilar de la política exterior y de la seguridad común, considera como uno de sus objetivos la afirmación de sus identidad en el ámbito internacional a través de su nueva política. El tercero de sus apartados establece como uno de sus objetivos, la protección de los derechos e intereses de los nacionales de los Estados miembros, a través de la creación de la ciudadanía de la Unión, que se incorpora al TCE por el TUE, como segunda parte del mismo. El cuarto de sus apartados es consecuente, doblemente, con la creación de un nuevo pilar, el de la cooperación policial y judicial en materia penal, así como con los Títulos VI y III, ambos de la parte tercera del Tratado de la Comunidad Europea, esto es: el mantenimiento y desarrollo de un espacio de libertad, seguridad y justicia que garantice la libre circulación de las personas y, a la vez, garantice y regule el control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y lucha contra la delincuencia. Finalmente, el art. 2 del TUE en su apartado quinto se propone el mantenimiento íntegro y el desarrollo del acervo comunitario en el marco de dicho tratado, para asegurar el funcionamiento de la Unión.
El Tratado de Lisboa ha incrementado, con no pocas reiteraciones, los principios que lucían en los Tratados precedentes. Los valores en que se fundamenta la Unión se consagran en el art. 2 del TUE, así "el respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías". Este conjunto de valores tiene otras dos vertientes como principios democráticos y como derechos fundamentales. Como principios se contemplan en el Título II del TUE y como derechos fundamentales se desarrollan en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en el TFUE al regular la ciudadanía en los arts. 18 a 25, así como de modo disperso a lo largo de los Tratados. De manera que sin dejar de serlo y por tanto, operar como clave de bóveda de todo el ordenamiento jurídico de la Unión, los valores son, además, principios y derechos fundamentales.
El Título II del TUE supone el intento de expresar los principios democráticos en que se fundamenta la Unión. Esto serían cuatro: igualdad de los ciudadanos; democracia representativa; participación de los ciudadanos; y participación de los parlamentos nacionales en la actividad de la Unión.
El principio de igualdad de los ciudadanos en la Unión es de obligado cumplimiento por las instituciones, órganos y organismos de la Unión. Principio de igualdad que se reitera a lo largo del TFUE y que se desarrolla ampliamente por el Título III de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El principio de democracia representativa tiene, de acuerdo con el art. 10 del TUE, varias vertientes diferentes. Por una parte, se expresa a través del Parlamento Europeo en que los ciudadanos estarán directamente representados. Por otra, de un modo debilitado o indirecto, la democracia representativa se expresa en el Consejo Europeo y en el Consejo, que deben caracterizarse por ser responsables sus integrantes, jefes de Estado o de Gobiernos de los Estados miembros, ante sus respectivos parlamentos o ante los ciudadanos. En tercer lugar, las decisiones de la Unión deben ser tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos. En cuarto lugar, los partidos políticos europeos expresan la voluntad de los ciudadanos de la Unión y contribuyen a formar la conciencia política europea. Finalmente, los ciudadanos de la Unión tienen derecho a participar en la vida democrática de la Unión, a través de las instituciones de sus Estados y de la Unión y directamente de acuerdo con lo previsto en el art. 11 del TUE.
El principio de participación de los ciudadanos en la actividad de la Unión se manifiesta en el art. 11 del TUE tanto directamente como indirectamente a través de asociaciones representativas de los mismos. La participación de los ciudadanos en la actividad de la Unión supone: la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión; que las instituciones mantengan un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil; ser consultados, cuando sean parte interesada, con objeto de garantizar la transparencia de las acciones de la Unión; y la iniciativa ciudadana en la actividad normativa de la Unión. Esta última vertiente del principio de participación, que permite que un grupo de al menos un millón de ciudadanos puedan invitar a la Comisión a que presente actos jurídicos para la realización de fines previstos en los Tratados, supone la novedad más sobresaliente de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa en lo que concierne a los derechos de los ciudadanos. Resulta evidente que los nuevos derechos de los ciudadanos requieren desarrollo normativo para no quedar en meros eufemismos.
La participación de los parlamentos nacionales en las tareas de la Unión, en el buen funcionamiento de la Unión dirá el art. 12 del TUE, es otra de las características más sobresalientes del nuevo escenario institucional de la Unión. El Tratado de Lisboa ha incrementado de modo sobresaliente la participación de los parlamentos nacionales en la Unión que son, en buena medida, instituciones de la Unión, lo que ha reforzado el peso del principio intergubernamental, aunque se trate de instituciones que representen la voluntad de los ciudadanos de sus respectivas naciones. De acuerdo con el art. 12 del TUE la participación de los parlamentos nacionales es susceptible de configurar tres grupos; en primer lugar, se les encomienda tareas de custodia del respeto del principio de subsidiariedad por las Instituciones de la Unión, de acuerdo con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; en segundo lugar, participan en la garantía del espacio de libertad, seguridad y justicia, así como en los procedimientos de revisión de los Tratados, de acuerdo con el art. 49 del TUE y en la cooperación interparlamentaria entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo; finalmente se les reconoce el derecho a ser informados por las instituciones de los proyectos de actos legislativos de la Unión, así como de las solicitudes de adhesión de nuevos Estados a la Unión, en ambos casos de acuerdo con el Protocolo sobre los cometidos de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea.
La Unión tiene prefijados sus objetivos de un modo particular, así, establece por un lado, una serie de objetivos generales y, por otra, en cada una de las políticas y acciones objetivos específicos de las mismas. Los objetivos generales de la Unión se establecen en el art. 3 del TUE y son más amplios que los que figuraban en sus precedentes. Los objetivos generales son de dos tipos, unos de orden interno y otros de naturaleza internacional. En lo relativo a los objetivos de orden interno estos son fundamentalmente cuatro: el de promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos; el de ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad seguridad y justicia; el de establecer un mercado interior; y el de establecer una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. Se trata de objetivos que están realizándose, pero que aparecen como proyectos abiertos, susceptibles de mayor profundización. Así, la Unión ha podido caracterizarse desde sus inicios como un mercado común, siendo el mercado interior una mayor profundización y extensión del mismo que todavía no ha culminado. Y lo mismo puede decirse del espacio de libertad, seguridad y justicia, que sigue construyéndose, y el de la unión económica y monetaria que dispone tanto en el marco de la economía en general como en los asuntos monetarios de instituciones y técnicas de coordinación y dirección, así como del euro. No se trata, por tanto, de objetivos irrealizados sino de objetivos logrados parcialmente que siguen siendo objeto de profundización.
Los objetivos de naturaleza internacional convierten a la Unión en una organización que quiere ser una actora principal en el concierto internacional en que se propone promover sus valores y contribuir a la protección de sus ciudadanos, así como contribuir "a la paz, a la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad, y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como el estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas".
Además de los objetivos generales de la Unión, que figuran en el art. 3 del TUE, las políticas, a través de las que se llevan a cabo los mismos, establecen objetivos singulares.
La formulación de objetivos suele ser sencilla y breve o compleja. Así, es: complejo el elenco de objetivos de la Unión en materia de acción exterior; y sencilla en el marco de la política monetaria en que el objetivo principal del Sistema Europeo de Bancos Centrales es el de mantener la estabilidad de precios; o en el contexto de la política cultural el objetivo principal es el de contribuir al florecimiento de las culturas de la Unión. El análisis de las diferentes políticas nos llevaría a la identificación de objetivos singulares, unos principales, otros secundarios y, en todo caso, compatibles con los objetivos de carácter general.
La identificación de los objetivos generales y singulares de la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, tiene consecuencias importantes para el ejercicio de sus respectivas competencias.
2.2. La defensa de la democracia
La democracia está en el origen de las Comunidades Europeas. Sin embargo, será el Tratado de Amsterdam el que, al considerar de modo explícito a la democracia y sus valores como fundamento y objetivo, hizo una aportación fundamental al TUE y al conjunto de las Comunidades y, en consecuencia, a la construcción europea. En efecto, el art. 6.1 del TUE, de acuerdo con la reforma del Tratado de Amsterdam, estableció: "La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto a los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros", y en consecuencia tanto el TUE, como el Tratado de la Comunidad Europea, el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero previeron sanciones para los Estados miembros que violaran los principios del citado art. 6.1. La reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa de los arts. 6 y 7 del TUE ha profundizado en los valores democráticos en que se fundamenta la Unión. Por una parte: "La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 200, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados". El reconocimiento de la Carta supone un paso fundamental en dos direcciones. Una de afirmación de los valores democráticos y, otra, de uniformización de los derechos fundamentales en la Unión. En segundo lugar, el art. 6 del TUE, reformado por el Tratado de Lisboa, prescribe la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950. Dicha adhesión producirá un grado importante de uniformización de la interpretación de los derechos fundamentales en la Unión Europea y en los demás Estados miembros del mencionado Convenio.
Los Tratados vigentes exigen doblemente la democracia como principio constitutivo, pues éste debe concurrir en dichas organizaciones y en los Estados miembros que las integran. La democracia, a partir del Tratado de Amsterdam, ha dejado de ser un asunto interno de los Estados miembros, de modo que no cabe que ninguno de los Estados puedan escudarse en el principio de no injerencia en los asuntos internos para llevar a cabo vulneraciones de los derechos fundamentales o de las libertades públicas. Esta novedosa concepción parece haber sido introducida de modo explícito con vistas a la ampliación de la Unión de los 15 a Estados del Este y Sur de Europa. La integración de los jóvenes Estados democráticos sometidos hasta los años 90 a la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas hacia recomendable esclarecer el sistema de valores de unas organizaciones internacionales a las que se ha querido identificar, sobre todo, con una concepción económica de la sociedad. Muy al contrario, después del Tratado de Amsterdam, debe considerarse incuestionable que la economía de mercado es un instrumento para alcanzar los objetivos de la Unión con respeto, en todo caso, a los principios democráticos de los arts. 2 y 9 a 12 del TUE.
El TUE, como decíamos antes, no se queda en la mera proclamación de los valores democráticos sino que ha previsto la fiscalización y, en su caso, la sanción de las conductas antidemocráticas de los Estados miembros en su art. 7 y, en consecuencia con el mismo, en el art. 354 del TFUE.
A) Recomendación derivada de la constatación de un riesgo claro de violación grave de los valores del artículo 2 del TUE
Los presupuestos necesarios, de acuerdo con el art. 7 del TUE, para la intervención del Consejo son de índole material y procedimental. En primer término, es precisa una propuesta motivada de un tercio de Estados miembros, del Parlamento o de la Comisión para que el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo constate "la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los principios contemplados en el artículo 2" del TUE. Nada se dice de los medios para alcanzar dicha constatación, lo que debe interpretarse en el sentido de que no está sujeta a exigencia formal alguna, pero permite que el Consejo dirija recomendaciones al Estado miembro concernido antes de proceder a la constatación en cuestión. La mera constatación a que se refiere el art. 7 del TUE debe considerarse una sanción que se completa con la recomendación que se dirija al Estado miembro concernido.
El Consejo puede aprobar de modo periódico si los motivos que le han llevado a acordar la constatación siguen siendo válidos y, en consecuencia, mantener el acuerdo, darlo por extinguido, o bien dar paso a la situación siguiente.
B) Suspensión de derechos derivada de la constatación de la violación grave y persistente de los principios del artículo 2 del TUE
El Consejo Europeo podrá a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión, por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo, constatar o no la violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los principios del art. 2 del TUE. Antes de adoptar el acuerdo de constatación el Consejo Europeo deberá invitar al Estado miembro concernido para que presente observaciones. Por otra parte, la unanimidad requerida para el acuerdo del Consejo Europeo se ajusta a reglas singulares previstas en el art. 354 del TFUE, entre las que destaca que la unanimidad se configura con exclusión del voto del Estado concernido, y además las abstenciones tampoco son tenidas en cuenta para configurar la unanimidad.
La constatación de una violación grave y persistente por un Estado miembro de los principios del art. 2 del TUE debiera tener forma de declaración o resolución del Consejo Europeo, si bien nada dice al respecto el art. 7 del TUE. Dicha declaración o resolución debe entenderse, en sí misma, como una sanción. Pero, el citado art. 7 contempla otras sanciones. En efecto, se ha previsto la posibilidad de que el Consejo imponga al Estado miembro concernido la sanción o sanciones de suspensión de derechos. La adopción de sanciones corresponde al Consejo en su formación ordinaria, decisión que precisa la mayoría cualificada para la que no se tendrá en cuenta el voto del Estado concernido, de acuerdo con lo previsto en el art. 354 del TFUE.
El art. 7 del TUE no es particularmente preciso en lo que se refiere al ámbito en que puede operar la sanción de suspensión, al no haber puesto límite alguno a los ámbitos en que puede operar la suspensión ni a la intensidad de la misma. Por otra parte, ha previsto la suspensión de los derechos de voto del representante del gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo, al que, sin embargo, no se le puede prohibir la asistencia al mismo. El que pudiéramos llamas status de Estado sancionado, de acuerdo con el art. 7 del TUE, no exime al mismo del cumplimiento de las obligaciones que derivan de los Tratados.
El art. 7 citado ha previsto que el Consejo pueda modificar las sanciones si se producen cambios en la situación que determinó la adopción de las mismas, e incluso que pueda revocarlas, siguiendo idéntico procedimiento al de la adopción de la sanción o sanciones impuestas.
Particular interés tiene la previsión del apartado 3 del art. 7 del TUE que prescribe que el Consejo al imponer sanciones "tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas". Resulta difícil alcanzar el sentido último de este precepto, pero no parece impropio llegar a la conclusión de que los Tratados no pretenden que la sanción a los Estados afecte a las personas físicas o jurídicas del Estado miembro concernido que pudieran, en este caso, ser doblemente afectadas.
