El asilo territorial

2.1. Concepto y régimen jurídico

El asilo territorial es aquella protección que un Estado presta en su territorio al acoger a determinadas personas que llegan a él perseguidas por motivos políticos y cuya vida o libertad se encuentran en peligro en el Estado de procedencia. Normalmente son nacionales de este último Estado o eventualmente de un tercer Estado.

La institución del asilo tiene su fundamento en el momento actual de la evolución del Derecho internacional en la competencia que ejerce el Estado sobre su territorio. En virtud de esta competencia puede conceder no sólo la entrada en su territorio, sino también otorgar protección mientras que se habite dentro de su esfera territorial.

Para el individuo, aunque no esté configurado como un derecho personal, la tendencia es a encuadrarlo en la categoría de un verdadero derecho humano. En este sentido, se recuerda que en la Declaración Universal de los Derechos Humanos se dice que “En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar de él en cualquier país” (art. 14) y que “toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país” (art. 13, p.2). Estas normas se traducen en la práctica en el hecho de que, en ciertas ocasiones, el refugiado es protegido por los Estados de forma indirecta, a través de la protección de derechos humanos fundamentales como la vida, la integridad física y la protección contra la tortura, o el derecho a la vida familiar.

Sobre la base de la Declaración 2312 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, podemos examinar las líneas generales del asilo territorial, que son las siguientes:

• El asilo es un derecho del Estado derivado de su soberanía.
• La calificación de las causas del asilo corresponden al Estado territorial.
• Pueden beneficiarse de él las personas perseguidas (art. 14 Declaración Universal de los Derechos Humanos) y las que luchan en contra del colonialismo.
• Las personas comprendidas entre las citadas en el art. 14 Declaración Universal de los Derechos Humanos y las que luchen contra el colonialismo tienen derecho a que no se les niegue la entrada en el territorio de los Estados y a no ser expulsadas o devueltas a cualquier otro Estado en que puedan ser objeto de persecución.
• Se admiten como excepciones a la admisión y a la permanencia en el territorio razones fundamentales de seguridad nacional o de salvaguarda de la población del Estado. En el caso de las excepciones de la regla de Asilo se procurará un Asilo provisional para permitir a la persona trasladarse a otro Estado.
• Quedan excluidos del asilo los que hayan cometido delitos contra la paz, crímenes de guerra o delitos contra la Humanidad. Dichos delitos se consideran como crímenes internacionales.
• El asilo debe ser respetado por todos los demás Estados. La situación de las personas que se beneficien del asilo interesa a toda la Comunidad Internacional.
• El Estado asilante no permitirá que los asilados se dediquen a actividades contrarias a los propósitos y principios de las Naciones Unidas.

La Declaración sobre el Asilo Territorial de las Naciones Unidas es un paso importante, aunque no decisivo, para la codificación internacional de la materia. No obstante, la Declaración ha señalado un camino y, sobre todo, ha puesto de relieve que el asilo debe ser considerado como un derecho de la persona humana, y no una simple concesión graciosa de los Estados.

El proceso de humanización del Derecho internacional se ha hecho patente en una institución dirigida a salvaguardar la vida, la dignidad y libertad humanas.

2.2. Convención sobre el Estatuto del Refugiado

La Convención de Ginebra define al refugiado como aquella persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y, a causa de dichos temores, no pueda o no quiera regresar a él.

El concepto de refugiado y su régimen jurídico han sido objeto de regulación convencional a través de la Convención sobre el Estatuto del Refugiado, aprobada en Ginebra en 1951 y que ha sido modificada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, aprobado en Nueva York en 1967. España se adhirió a ambos textos en 1978.

Diferencias entre refugio y asilo territorial. El concepto de refugiado es una categoría autónoma que ha de diferenciarse del asilo territorial y que viene consolidado en el Derecho Internacional tras la Segunda Guerra Mundial.

Nace originariamente como una institución de proyección europea, cuyo objetivo fue resolver la crisis humanitaria ocasionada por la Segunda Guerra Mundial y en los años inmediatamente posteriores a la misma.

Las diferencias que podemos destacar entre ambas figuras son las siguientes:

• La figura del refugiado es más restrictiva que la del asilado, puesto que las causas para la concesión de estatuto de refugiado están tasadas (motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas).
• El concepto de refugiado se diferencia también del de asilado por el régimen jurídico aplicable a una y otra categoría. Así, mientras que el asilado político es aquella persona que recibe una efectiva protección territorial por parte del Estado asilante, una persona puede obtener el reconocimiento del estatuto de refugiado de acuerdo con la Convención de 1951 sin que de tal reconocimiento se deduzca para el Estado que lo otorga obligación alguna de conceder al particular un permiso de residencia y de trabajo en su propio territorio.

En realidad, el reconocimiento del estatuto de refugiado tan sólo confiere al particular un derecho de garantía básico que se identifica con el principio de “no devolución”, de acuerdo con el cual el refugiado no pueden ser devuelto en ningún caso al territorio del Estado en que sufre o teme sufrir persecución, lo que no impide, sin embargo, su expulsión o devolución hacia otro Estado considerado como seguro.

Elementos comunes entre refugiado y asilado. En cualquier caso, ambas categorías (refugiado y asilado) presentan un elemento común que se vincula con dos caracteres básicos:

1. Son categorías que se justifican exclusivamente por la existencia de unas condiciones de persecución previa basadas en razones de conciencia, ideológicas o políticas, excluyéndose toda forma de asilo o refugio que se pretenda basar en la búsqueda de protección frente a circunstancias adversas de carácter económico, social o de otro tipo que se dan en el país de origen (pobreza generalizada, crisis social, guerra civil, etc.).
2. Se trata igualmente de categorías que están vinculadas con una persecución individualizada, por lo que el sistema en ambos casos se establece para proteger a un solicitante individual de asilo o refugio.

2.3. El asilo en la Unión Europea

Frente a la ausencia de regulación del asilo territorial en el ámbito universal, esta institución ha sido objeto de un notable desarrollo en el marco del proceso de integración europea.

En la esfera europea, se han ido adoptando diversas medidas que se inician con el Convenio de Dublín y con el Convenio de Schengen, ambos de 1990.

Los dos Convenios anteriores perseguían una finalidad puramente procedimental que es la de identificar el Estado que habría de examinar la solicitud de asilo conforme a su derecho interno, con el único fin de evitar el fenómeno de las “solicitudes múltiples”, que se presentan simultáneamente en más de un Estado y el de los “refugiados en órbita” que son sucesivamente enviados de un Estado a otro sin que ninguno examine su solicitud.

A pesar de ello, los anteriores Convenios generaron un nuevo concepto de asilo que es el que se ha impuesto en todos los Estados miembros de la Unión. Según este concepto el asilo es la protección territorial que un Estado miembro presta a un individuo que es perseguido por los motivos contemplados en la Convención de Ginebra sobre el estatuto de refugiados de 1951. Por tanto, se produce una reducción en el concepto de asilo, que sólo puede concederse por las causas estipuladas en la Convención de Ginebra, lo que se ha traducido en la práctica en la desaparición del “asilo por razones humanitarias” común a un buen número de legislaciones europeas, entre ellas la española. Como contrapartida a este efecto restrictivo, los Convenios de Dublín y de Schengen otorgaron al particular un derecho subjetivo a que su solicitud sea examinada por uno de los Estados partes, lo que en la práctica se traduce en el derecho a obtener el asilo si el Estado en cuestión concluye que efectivamente el particular reúne las condiciones contempladas en la Convención de Ginebra de 1951.

A partir de este concepto y del sistema de cooperación intergubernamental arbitrado en torno a ambos Convenios, se han producido importantes modificaciones en el sistema jurídico comunitario, hasta configurar al asilo como una materia integrada en las competencias de la Comunidad Europea. Ello ha posibilitado la puesta en marcha de una incipiente Política de asilo y de un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA).

La nueva política común de asilo contempla la existencia de tres formas de protección que ofrecerán regímenes jurídicos diferenciados a sus beneficiarios:

1. Régimen principal de mayor protección. Se identifica con el concepto de asilo establecido por el Convenio de Dublín y se configura como el régimen principal y que otorga mayor nivel de protección a los refugiados.
2. Protección subsidiaria. En caso de que la anterior protección no resulte aplicable, se contempla este segundo régimen. En esta forma se engloba la protección territorial prestada a individuos cuya vida o derechos fundamentales corren peligro y que han de salir del país de residencia por haber padecido graves violaciones de derechos humanos.
3. Régimen de integración temporal. Es el concedido para la acogida temporal de grandes masas de población que salen del país de origen como consecuencia de situaciones extraordinarias tales como guerras o catástrofes naturales, con independencia de que no sufran una persecución individualizada o una violación de derechos humanos.

Con este complejo sistema, la nueva política común de asilo de la Unión Europea pretende dar respuesta a los distintos supuestos en que puede encontrarse un refugiado, entendido como aquella persona que se ve obligada a salir de su país de origen y que busca protección en el territorio de los Estados miembros.

2.4. El asilo en los ordenamientos estatales

En los ordenamientos internos de los Estados se ha producido una verdadera regulación del asilo territorial. Las fórmulas acogidas por las legislaciones nacionales son muy diversas, dependiendo fundamentalmente de las respectivas concepciones constitucionales del asilo. Un buen ejemplo de esta diversidad de soluciones lo constituye el caso europeo, donde las legislaciones nacionales, que regulan mayoritariamente esta institución pasan desde la configuración de la mismo como un derecho fundamental (Francia, Alemania, Bélgica, Holanda), a su concepción como una facultad discrecional del Estado territorial (España).

En España la regulación del asilo se produjo por primera vez tras la aprobación de la Constitución Española, cuyo art. 13.4 señala que “La ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España”.

En cumplimiento de la anterior previsión constitucional, se aprobó la Ley 5/1984, reguladora del derecho de asilo y la condición de refugiado. Seguidamente, por Real Decreto, se ha aprobado el Reglamento de aplicación de la referida Ley, en la que se reconoce a los extranjeros el derecho a solicitar asilo en nuestro territorio, siendo el Gobierno el que, una vez conocidas las circunstancias del solicitante y del país perseguidor, decidirá sobre si se concede o no tal solicitud. La característica de dicha normativa fue la de diferenciar entre asilo y refugio, otorgando distintos efectos a cada una de estas categorías, con un mayor grado de protección respecto del asilo.

Dentro de nuestro Ordenamiento el asilo se considera como una protección graciable concedida por el Estado a aquellos extranjeros que hayan sido condenados por delitos políticos, que estén perseguidos, sometidos a enjuiciamiento o sanción por razones de raza, etnia, religión o ideología, además de causas justificadas por razones humanitarias. Se extiende de forma expresa esta protección a las mujeres extranjeras que huyan de sus países de origen por fundado temor a sufrir persecuciones por razones de género.

La concesión de asilo conlleva, además de la autorización de residencia en nuestro territorio, la autorización para llevar a cabo actividades laborales, profesionales y mercantiles. En nuestra Ley se prevé la expulsión de los extranjeros asilados, siempre a países distintos de los que les persiguen, en el supuesto de que hayan incurrido en actividades graves o reiteradas contra la seguridad interior o exterior del Estado. Las denegaciones de solicitud de asilo o la decisión por parte del Ministerio del Interior de poner fin al mismo, son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

España no ha permanecido ajena al proceso de reforma legislativa impulsado desde la Unión Europea. En este sentido, la Ley de 1984 y su correspondiente Reglamento han sido modificados por la Ley 9/1994 y su reglamento para adaptarlos a la normativa europea.

Las modificaciones introducidas por la Ley 9/1994 se centran esencialmente en cuatro aspectos:

1. Supresión de la doble figura de asilo y refugio, con estatutos diferenciados. La Exposición de Motivos de la Ley señala que la mencionada reforma va a configurar el asilo como la protección dispensada por España a aquel extranjero a quien se reconozca la condición de refugiado de acuerdo con la Convención de Ginebra de 1951.
2. Establecimiento de una fase previa en el examen de las solicitudes de asilo. Tiene por finalidad hacer posible una denegación de forma rápida de aquellas peticiones que sean manifiestamente abusivas o infundadas, así como de aquellas otras cuyo examen no le corresponda a España o de que exista otro Estado en condiciones de prestar la protección. La entrada en territorio español de los extranjeros que pidan asilo en la frontera quedará condicionada a la admisión a trámite de su solicitud.
3. Frenar la atracción de inmigrantes económicos hacia el sistema de asilo. Se establece que el solicitante de asilo cuya petición es inadmitida a trámite o denegada debe abandonar el territorio español, salvo que reúna los requisitos para entrar o permanecer en el país, con arreglo al régimen general de extranjería, o que, por razones humanitarias o de interés público, se le autorice excepcionalmente para ello.
4. Supresión de facultad del Ministro del Interior. Un último aspecto al que se refiere la reforma aborda la supresión de la facultad que se otorgaba anteriormente al Ministro del Interior de suspender las asociaciones de extranjeros. Con la nueva normativa esta facultad se reduce a la posibilidad de promover su disolución ante la autoridad judicial.

En junio de 2009 se ha iniciado un proceso de reforma de la vigente Ley de Asilo, cuyo principal objetivo es actualizar el régimen jurídico aplicable en España a las personas que necesitan de protección internacional.