2.1. La protección de los derechos humanos en el Consejo de Europa
La propia creación del Consejo de Europa se encuentra en íntima relación con la protección de un conjunto de valores entre los que ocupa un lugar central la democracia y la garantía de los derechos humanos. El Consejo de Europa ha desarrollado una importante función codificadora y de protección, pudiéndose afirmar que la defensa de los derechos humanos constituye en la actualidad una de las actividades centrales de esta Organización.
A) El proceso codificador
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Convenio de Roma) derechos civiles y políticos
El instrumento más emblemático del sistema europeo es el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, adoptado en Roma el 4 de noviembre de 1950, que entró en vigor el 3 de septiembre de 1953. España lo ratificó por instrumento de 26 de septiembre de 1979, entrando en vigor para nuestro país el 4 de octubre del mismo año.
El Convenio Europeo ha sido el primer texto convencional adoptado en materia de derechos humanos. Retoma los derechos y principios contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, imponiendo obligaciones concretas a los Estados. Al mismo tiempo, establece un sistema de control en el que se incluye la posibilidad de que los particulares presenten denuncias individuales contra el Estado, lo que permite hablar del reconocimiento de auténticos derechos subjetivos a favor del particular, que se corresponden con obligaciones estatales automáticamente exigibles en el plano internacional.
Por lo que se refiere a los derechos protegidos, el Convenio Europeo incluye exclusivamente derechos civiles y políticos. Junto al derecho a la vida y la integridad personal, se reconocen los dererechos a la libertad y la seguridad; el derecho a un juicio justo; el derecho a la vida privada y familiar; el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio; libertad de pensamiento, conciencia y religión; libertad de expresión, manifestación y asociación y el derecho a contraer matrimonio y constituir una familia.
Los anteriores derechos sustantivos se ven completados con dos derechos de orden adjetivo que se conciben como garantías globales del sistema, a saber: el principio de no discriminación en el disfrute de los derechos y el derecho a poder interponer un recurso ante la jurisdicción nacional para defender cualquiera de los derechos reconocidos.
El Convenio Europeo ha sido completado con catorce Protocolos adicionales adoptados entre 1952 y 2004. A través de ellos se ha llevado a cabo:
- Una modificación del sistema de protección (Protocolos 2, 3, 5, 8, 9, 10, 11 y 14), o
- una ampliación de los derechos protegidos (Protocolos 1, 4, 6, 7, 12 y 13).
Todos los Protocolos han entrado en vigor, salvo los número 10 y 14.
Protocolos adicionales relativos al sistema de protección
Las modificaciones introducidas por los mismos se han ido incorporando paulatinamente al texto del Convenio, habiendo sido finalmente sustituidas por el nuevo mecanismo procesal establecido por el Protocolo núm. 11. España ratificó en su día todos los Protocolos adicionales de naturaleza procesal a excepción del Protocolo núm. 9 y del Protocolo núm. 10.
Protocolos adicionales que amplían el número de derechos reconocidos
A través de esta técnica se han proclamado el derecho a la propiedad privada; a la instrucción y a la celebración de elecciones libres; el derecho a la libre circulación y residencia dentro del país del que se es nacional; a no ser expulsado y a salir y entrar libremente en el mismo; la prohibición de expulsiones masivas de extranjeros y el derecho de los extranjeros a no ser expulsados del país en que residen regularmente salvo con las debidas garantías reconocidas en el Protocolo; la abolición de la pena de muerte; la prohibición de la prisión por deudas; el derecho a un recurso en todo proceso penal; el derecho a la aplicación del principio non bis in idem en todo proceso penal; el derecho a una indemnización en caso de error judicial y el derecho a la igualdad de los cónyuges en las relaciones maritales y paterno-filiales. Por su parte, el Protocolo núm. 12 establece un sistema de prohibición general de la discriminación y el Protocolo número 13 proclama la abolición de la pena de muerte en toda circunstancia.
Los derechos reconocidos en el Convenio y sus Protocolos obligan automáticamente a los Estados, que tan sólo pueden introducir límites al alcance de los mismos en la forma en que lo autoriza el propio Convenio.
Carta Social Europea (Carta de Turín): derechos económicos, sociales y culturales
La gran laguna dejada por el Convenio Europeo es la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, que ha sido subsanada por la adopción el 18 de octubre de 1961 de la Carta Social Europea, también conocida como Carta de Turín, que entró en vigor el 26 de febrero de 1965. España ratificó la Carta mediante instrumento de 6 de mayo de 1980, entrando en vigor para nuestro país el 5 de junio del mismo año.
Aunque ya el Convenio de Roma había proclamado algunos derechos económicos y sociales, lo hace de modo puntual y sin vincularlos con unos principios generales de política social. Por el contrario, la Carta Social Europea enumera de forma global un conjunto de principios y derechos que han de ser tomados en consideración por los Estados partes en la definición de sus respectivas políticas económicas y sociales. Los derechos reconocidos pueden agruparse en tres bloques:
- El derecho al trabajo y otros derechos reconocidos al individuo en cuanto trabajador, tales como condiciones equitativas de trabajo, una remuneración igualmente equitativa, seguridad e higiene, los derechos sindicales y a la negociación colectiva, la orientación y formación profesional y la protección de ciertas categorías de trabajadores como las mujeres y los niños.
- Los derechos sociales al margen de la relación laboral: salud, seguridad social, asistencia social y médica, beneficios derivados de los servicios sociales, protección de la familia, de la madre, de los niños y de las personas discapacitadas.
- Los derechos de los trabajadores migrantes.
Los derechos protegidos han sido ampliados por el Protocolo adicional adoptado el 5 de mayo de 1988, que entró en vigor para nuestro país en 2000. En el Protocolo adicional se reconocen el derecho a la protección social en la vejez y ciertos derechos que se han de desarrollar en la esfera laboral tales como la igualdad de oportunidades y la no discriminación por razón del sexo, el derecho de información y consulta de los trabajadores en el seno de la empresa y el derecho a la participación en la fijación y mejora de las condiciones de trabajo y del medio laboral.
Contrariamente a lo que sucede en el Convenio de Roma, los derechos reconocidos tanto en la Carta Social Europea como en su Protocolo Adicional no son exigibles en su totalidad a los Estados partes. Al contrario, en ambos casos los Estados pueden establecer un régimen jurídico a la carta, eligiendo tan sólo algunos de los derechos enunciados, con unos reducidos límites establecidos por la Carta Social que obliga en todo caso a reconocer los siguientes derechos: derecho al trabajo, derechos sindicales, derecho a la negociación colectiva, derecho a la seguridad social, a la asistencia social y médica, derecho a la protección de la familia y el derecho de los trabajadores migrantes y de sus familias a protección.
Si el Convenio de Roma y la Carta Social Europea definen el régimen general de protección en el Consejo de Europa, con posterioridad se han adoptado en su seno otros instrumentos de alcance sectorial. Entre ellos es preciso destacar el Convenio Europeo para la prevención de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes, adoptado en 1987, que entró en vigor en nuestro país en 1989. El citado Convenio ha creado un Comité cuya función básica consiste en la realización de visitas a los centros de detención y encarcelamiento de los Estados partes, a fin de evaluar el respeto en los mismos de la prohibición de la tortura y otras penas o tratos inhumanos o degradantes.
B) El mecanismo de protección del Convenio Europeo de Derechos Humanos: Órganos y procedimiento
El mecanismo de protección del Convenio Europeo ha experimentado un interesante proceso de cambio, que ha culminado con la entrada en vigor del Protocolo adicional núm. 11, el 1 de noviembre de 1998. Este proceso ha girado en torno a dos ejes:
- La potenciación del modelo judicial y, por tanto, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos frente a los restantes órganos (frente a la Comisión Europea de Derechos Humanos y al Comité de Ministros).
- El progresivo acceso directo del particular al órgano judicial.
Frente al anterior modelo, el Protocolo núm. 11 modificó sensiblemente el sistema de protección:
- En el nuevo mecanismo la Comisión desaparece y todas las funciones de instrucción y enjuiciamiento le van a corresponder al nuevo Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
- El Comité de Ministros pierde todas las competencias decisorias, no correspondiéndole más que una función general de supervisión de la forma en que el Estado afectado ejecuta la sentencia dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
- La competencia jurisdiccional del nuevo Tribunal es automática y le viene asignada por el Convenio en la forma en que ha sido enmendado por el Protocolo núm. 11.
- Se reconoce al particular legitimación activa para presentar una demanda ante el Tribunal, que se configura como único órgano de control del sistema.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos es un órgano jurisdiccional de carácter permanente integrado por jueces que desempeñan sus funciones a tiempo completo y de forma exclusiva, sin que puedan compatibilizar dichas funciones con ninguna otra actividad profesional, retribuida o no. El número de jueces es variable, siendo en todo momento igual al de los Estados partes (47 en la actualidad). Los jueces son elegidos por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa de entre una terna presentada por cada Estado parte y tienen un mandato de seis años.
El Tribunal tiene competencia para ejercer tanto una función contenciosa como consultiva, siempre en relación con el Convenio de Roma de 1950 y sus Protocolos adicionales.
Función consultiva. Será ejercida a instancia del Comité de Ministros del Consejo de Europa y puede afectar a cualesquiera cuestiones jurídicas relativas a la interpretación del Convenio y sus Protocolos, con el único límite de que no se trate de una cuestión que pudiera ser sometida al Tribunal en vía contenciosa y sobre la que, por tanto, pudiera recaer sentencia obligatoria para los Estados afectados.
Función contenciosa. A través de esta función el Tribunal Europeo de Derechos Humanos puede conocer de cualquier demanda que le sea presentada por un particular o por un Estado:
- En el caso de las demandas individuales el objeto de la misma habrá de ser necesariamente una presunta violación de cualquiera de los derechos reconocidos en el Convenio o en sus Protocolos adicionales.
- A través de las demandas interestatales podrá someterse a consideración del Tribunal cualquier incumplimiento de lo previsto en el Convenio o en sus Protocolos que sea imputable a un Estado parte, lo que se traduce en una competencia sustantiva más amplia que la prevista para las demandas individuales.
El Tribunal desempeña sus funciones en Pleno, Salas y a través de Comités, definiéndose en el Convenio un complejo sistema de organización. Se atribuye preferencia a los Comités y a las Salas frente al Pleno. El complejo sistema orgánico se ve completado por un Secretario designado por el propio Tribunal, que asume las funciones propias de la oficina judicial. Igualmente el Tribunal, en el desempeño de sus funciones, está asistido por letrados, a los que el Convenio denomina “refrendarios”.
La actividad principal del sistema de protección se desarrollará a través de las denuncias individuales. El proceso se inicia siempre a instancia de parte, pudiendo presentar la demanda cualquier persona física, ONG o grupos de particulares que se considere víctima de una violación de un derecho reconocido en el Convenio o en uno de sus Protocolos adicionales y que sea imputable a un Estado Parte. La demanda ha de reunir una serie de requisitos que, en caso de no cumplirse, pueden determinar la declaración de inadmisibilidad de la misma. Los requisitos en cuestión son los mismos exigidos en su día respecto de las denuncias presentadas ante la Comisión Europea de Derechos Humanos, a saber:
- No ser anónima.
- Haberse presentado tras el agotamiento de los recursos internos disponibles en el ordenamiento del Estado demandado.
- Presentarse en el plazo máximo de seis meses desde que recaiga la última resolución que pone fin al procedimiento interno.
- No haber sido sometida ya en idénticos términos ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o ante otro órgano internacional de solución de controversias.
- No ser incompatible con las disposiciones del Convenio o sus Protocolos.
- No ser manifiestamente mal fundada o abusiva.
Tras la declaración de admisibilidad el Tribunal puede ponerse a disposición de las partes para llegar a un acuerdo amistoso que siempre habrá de basarse en el respeto de los derechos humanos. En caso contrario, se iniciará el procedimiento contencioso en sentido estricto, que tiene por objeto la constatación de la presunta violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio o en los Protocolos adicionales. A lo largo del mismo se garantiza la igualdad de armas entre el Estado demandado y el particular demandante, al que se reconoce un amplio ius standi ante el Tribunal.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos puede dictar sentencias condenatorias del Estado y sentencias en las que reconoce al particular el derecho a una reparación equitativa.
Dichas sentencias dictadas en primera instancia, pueden ser objeto de recurso ante el propio Tribunal, con carácter extraordinario, en el plazo improrrogable de tres meses.
Transcurrido dicho plazo adquieren el carácter de definitivas, obligan a los Estados y deben ser ejecutadas por los mismos, para lo que gozan de un amplio margen de discrecionalidad. En todo caso, el Comité de Ministros ejercerá la función de supervisión sobre la forma en que los Estados ejecutan dichas sentencias.
C) El mecanismo de protección de la Carta Social Europea: órganos y procedimiento
El sistema de control previsto en la Carta se limita al estudio de informes gubernamentales. Estos informes han de ser presentados cada dos años por los Estados partes, con indicación de las medidas adoptadas en sus respectivos ordenamientos internos para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la Carta. Los informes en cuestión son evaluados en un procedimiento que se divide en tres fases y en el que intervienen sucesivamente cuatro órganos. El Comité puede dirigir recomendaciones individualizadas a cada Estado, pero no puede condenarle por una presunta violación ni imponerle pautas obligatorias de comportamiento.
D) El Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa
El Comisario para los Derechos Humanos es un órgano propio del Consejo de Europa, nombrado por la Asamblea parlamentaria por elección de entre una terna propuesta por el Comité de Ministros. Se trata de una “instancia no judicial” cuyas funciones no pueden confundirse ni solaparse con las de otros órganos ya existentes en el sistema europeo de derechos humanos. En especial, no puede recibir quejas individuales.
La función del Comisario es la de fomentar la educación, la sensibilización y el respecto en lo concerniente a los derechos humanos. Puede fomentar e impulsar el interés por los derechos humanos en el interior de los Estados, facilitar asesoramiento e información en la materia, identificar insuficiencias en el derecho y la práctica de los Estados miembros, responder a peticiones que le sean formuladas por el Comité de Ministros o la Asamblea Parlamentaria y cooperar con otras instituciones internacionales encargadas de la promoción y protección de los derechos humanos. Para dar cumplimiento a este mandato puede entrar en contacto directo con los gobiernos de los Estados miembros, realizar visitas a dichos Estados y emitir recomendaciones, opiniones e informes. Su actividad ha de recogerse, en todo caso, en el informe anual que presenta al Comité de Ministros y a la Asamblea Parlamentaria.
2.2. La protección de los derechos humanos en la Unión Europea
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha puesto en marcha desde 1969 un eficaz sistema de protección de los derechos humanos de base pretoriana que se ha mantenido hasta nuestros días. El Tribunal no protege los derechos humanos de forma aislada, sino cuando se produce una conexión comunitaria, es decir, cuando en el proceso de interpretación o aplicación de una norma comunitaria se suscita una cuestión que afecta al disfrute de derechos humanos fundamentales. A través de esta fórmula, y aplicando principios generales del Derecho, el Tribunal de Justicia viene ejerciendo una función protectora respecto de derechos que no están expresamente reconocidos en el ordenamiento comunitario, pero que son identificados a través de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y otros Convenios internacionales de derechos humanos ratificados por aquéllos.
La aproximación a los derechos humanos comenzó a cambiar tras la intensificación política del proceso de integración, que culmina en la formalización de la Unión Europea. Así, frente al silencio anterior, el Acta Única Europea de 1986 contiene ya en su preámbulo referencias a la protección de los derechos humanos como fundamento ideológico del sistema de integración. No obstante, ha sido el Tratado de la Unión Europea de 1992 el instrumento que constitucionaliza el respeto a los derechos humanos como fundamento de la Unión.
El Tratado de Amsterdam (1997) viene a reforzar el papel de fundamento ideológico que corresponde a los derechos fundamentales en el seno de la Unión. Este Tratado concibe el respeto de los derechos humanos como condición indispensable que ha de cumplir cualquier candidato a incorporarse a la Unión y define un sistema de suspensión de los derechos de los Estados miembros en caso de que violen los derechos fundamentales.
En este ámbito es fundamental la adopción de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, que fue solemnemente proclamada en diciembre de 2000 y que, a pesar de carecer de carácter vinculante, tiene un significado político y jurídico que no puede ser negado.
En el Tratado de la Unión Europea, modificado por el Tratado de Lisboa, se sigue manteniendo el lugar central atribuido a los derechos fundamentales como valores en los que se fundamenta la Unión. Además, atribuye valor jurídico vinculante, aunque sin incluirla expresamente en el Tratado, a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
