Las Organizaciones Internacionales son sujetos de Derecho internacional, creados generalmente por los Estados, dotados de una estructura institucional permanente e independiente, en cuyo seno van a elaborar una voluntad jurídica distinta de la de sus Estados miembros, destinada a realizar las competencias que les han sido atribuidas. Esta voluntad puede manifestarse, en el ámbito internacional, a través a dos vías:
- Mediante la creación de actos unilaterales. En nuestro estudio vamos a detenernos exclusivamente en el análisis de estos actos.
- Por medio de la concertación de tratados con otros sujetos internacionales. Es una realidad la participación directa de las Organizaciones Internacionales como sujetos internacionales en tratados bilaterales y multilaterales.
De la lectura de los instrumentos constitutivos de las Organizaciones Internacionales se puede deducir si éstas tienen o no capacidad para crear unilateralmente normas jurídicas, de manera que cualquiera que sea el órgano que adopte el acto jurídico, éste se imputa a la Organización como sujeto internacional y no a sus Estados miembros.
El poder normativo ejercido por los órganos de la Organización Internacional podrá adoptar en la práctica una terminología muy variada e incierta (salvo en el marco del Derecho comunitario europeo), y así nos encontraremos con resoluciones, decisiones, recomendaciones, dictámenes, directivas, declaraciones, votos, estándares, reglamentos, etc. Para tratar de salvar el escollo de esta imprecisión terminológica y para intentar agrupar las diferentes posibilidades, se puede, con carácter general, utilizar los términos siguientes:
- Resolución como expresión genérica referida a todo acto emanado de un órgano colectivo de una Organización internacional.
- Decisión para referirse a los actos obligatorios.
- Recomendación para referirse a aquellos actos que, en principio, no crean derecho.
De lo dicho se desprende que no todas las resoluciones de las Organizaciones Internacionales producen efectos jurídicos, de manera que sólo aquellas que establecen una regla de derecho en el orden jurídico internacional van a constituir una fuente autónoma del Derecho internacional.
En relación con lo anterior, cabe advertir que los efectos jurídicos de un acto no dependen de la denominación que le ha sido dada por el órgano que lo ha adoptado, sino de su objeto y contenido en relación con las definiciones que aporta el instrumento constitutivo de la Organización Internacional. Incluso, podemos ver cómo en una determinada Organización la terminología que en la práctica adoptan sus actos puede no coincidir con la que figura en su instrumento constitutivo. De este modo, podemos encontrarnos ante recomendaciones que según el Tratado constitutivo producen efectos jurídicos obligatorios y, a la inversa, podemos descubrir decisiones que carecen de efectos jurídicos obligatorios. Habrá, consiguientemente, que examinar caso por caso los distintos supuestos para determinar su particular alcance jurídico, lo que en determinadas Organizaciones Internacionales se verá facilitado por la presencia de órganos judiciales propios encargados de precisar el contenido jurídico de las normas de esas Organizaciones, tal y como sucede, por ejemplo, con el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
La actividad normativa de las Organizaciones Internacionales es muy abundante y variada. Podemos distinguir dentro de la misma aquellos actos que van a desplegar sus efectos en el interior de su orden jurídico, creando normas autorreguladoras que lo completen y adapten y aquellos otros actos que se orientan hacia el exterior de la Organización, estableciendo normas que va a afectar a otros sujetos internacionales, ya sean éstos Estados miembros o no de la misma u otras Organizaciones.
2.1. Competencia normativa interna
Las “reglas de la Organización Internacional” atribuyen a la Organización un poder normativo interno destinado a regular su propio funcionamiento y administración y a adaptarlo a la evolución de sus actividades y del entorno internacional en el que ésta se desenvuelve. Los destinatarios de estas normas son, en principio, los siguientes:
- La propia Organización.
- Los sujetos de su Derecho interno, esto es:
- Las instituciones de la Organización.
- Los Estados miembros, en tanto elementos integradores de la Organización Internacional.
- Determinados particulares, como sus agentes y funcionarios.
- En algunas ocasiones, también las personas físicas y jurídicas.
A través de estas normas la Organización Internacional establece, entre otros aspectos, la competencia, composición y funciones de sus órganos, los procedimientos a seguir en sus relaciones recíprocas, los derechos y obligaciones de sus funcionarios y agentes, el régimen financiero de la Organización o las condiciones de utilización de sus locales en la ciudad donde esté radicada su sede.
La actividad normativa interna de una Organización Internacional puede manifestarse mediante los siguientes actos:
- A través de actos que no son, en principio, jurídicamente vinculantes. Dentro de esta categoría podemos incluir las recomendaciones y los dictámenes dirigidos por un órgano de la Organización Internacional a otro órgano de la misma, tanto por propia iniciativa como a solicitud de este último.
- A través de actos jurídicos vinculantes (obligatorios). Dentro de esta categoría podemos citar los siguientes:
- Las resoluciones relativas al funcionamiento de los órganos de la Organización Internacional. La generalidad de los instrumentos constitutivos de Organizaciones Internacionales atribuyen a sus órganos competencia para adoptar sus reglamentos internos en los que se fijan sus reglas de funcionamiento.
- Las resoluciones de las Organizaciones Internacionales relativas a la creación de órganos secundarios. En algunas Organizaciones Internacionales los órganos principales van a estar facultados para crear órganos secundarios a través de actos en los que se fija la existencia, las competencias, la sede, los medios materiales y humanos de dichos órganos.
2.2. Competencia normativa externa
En ciertas Organizaciones Internacionales existe un poder normativo que transciende el ámbito interno de la Organización y afecta a otros sujetos internacionales e, incluso, en algunos casos, a los propios particulares. Estos actos adoptan, a veces, la forma de decisiones obligatorias y, otras veces, las de recomendaciones, carentes en principio de efectos jurídicamente vinculantes.
A) Las recomendaciones
La generalidad de las Organizaciones Internacionales tienen atribuidas por sus instrumentos constitutivos la posibilidad de adoptar actos de naturaleza recomendatoria, conteniendo una invitación dirigida a uno o varios destinatarios, para que adopten un comportamiento determinado, sea éste una acción o una abstención. Como tal invitación, no llevan en principio aparejada la obligatoriedad de su cumplimiento, si bien en determinados supuestos pueden producir efectos en el campo jurídico. Por tanto, la regla general es la no obligatoriedad de las recomendaciones. No obstante, una recomendación puede convertirse en obligatoria después de una aceptación expresa o tácita.
En el supuesto de que los Estados miembros se comprometan a cumplir la recomendación, ésta adquiere un carácter obligatorio. En estos casos se estima que la recomendación se transforma en acuerdo cuando es aceptada por los Estados miembros, de manera que seguirá siendo una recomendación en tanto acto de la Organización, pero, en tanto acto de los Estados que dan su consentimiento, va a constituir un acuerdo en forma simplificada.
B) Las decisiones
Con las decisiones el poder normativo externo de las Organizaciones adquiere una naturaleza legislativa o cuasi legislativa, sobre todo en aquellos supuestos en los que son adoptadas según un sistema de mayorías. En este caso, resultan obligadas por las decisiones no sólo los Estados que votaron favorablemente, sino también aquellos que lo hicieron en contra o se abstuvieron, salvo en los casos en los que las decisiones fueran adoptadas según el sistema denominado “contracting out”, pues según este sistema los miembros tienen el derecho de rechazar el carácter obligatorio de la decisión o el de hacer reservas.
Estos actos jurídicos obligatorios no tienen siempre el mismo alcance. Así, podemos distinguir:
- Decisiones de alcance individual. Conciernen a un determinado destinatario o grupo de destinatarios bien definidos.
- Decisiones de alcance general. Existen diversos tipos, diferenciándose entre sí por la naturaleza de las obligaciones que imponen. Así, cabe referirse a ciertas decisiones que establecen una obligación de resultado, dejando a su destinatario la elección de la forma y de los medios para lograrlo. Por otro lado, algunas Organizaciones disfrutan de la competencia para adoptar actos jurídicos unilaterales de carácter general, que imponen obligaciones tanto de resultado como de comportamiento.
