Aunque los Estados son libres de señalar en su Derecho interno cuáles son los órganos competentes para gestionar sus relaciones internacionales, los órganos que cumplen funciones de especial relevancia internacional suelen coincidir en la mayoría de los Estados. De ellos, los principales son el Jefe del Estado, el Jefe del Gobierno, el Ministro de Asuntos Exteriores y los Agentes diplomáticos y consulares.
Estos órganos del sujeto internacional, como por ejemplo el Jefe del Estado, tienen origen y carácter internos, pero no sólo ejercen funciones internas, sino también internacionales, por lo que se ha podido hablar de la existencia de un “desdoblamiento funcional”.
La duplicidad de sus funciones, generalmente internas e internacionales a la vez, plantea el problema de hasta qué punto tales funciones están reglamentadas por el Derecho interno o el internacional. En principio corresponde al Derecho interno determinar cuáles son los órganos y las personas que, mediante una relación orgánica, tiene la facultad de actuar en su nombre y cuáles son sus competencias respectivas, pero, por su parte, también el Derecho internacional reconoce cuáles son los individuos o los grupos de ellos que tienen la condición de órganos de los sujetos internacionales y la facultad de hacer manifestaciones de voluntad que le sean imputables y regula su condición internacional.
2.1. El Jefe del Estado y el Jefe de Gobierno
El Jefe del Estado es el órgano de superior categoría política y administrativa del Estado.
Competencias en el Derecho interno. Corresponde al Derecho interno establecer el procedimiento de designación y las competencias del Jefe del Estado y del Jefe del Gobierno, incluso respecto de las relaciones internacionales.
En líneas generales, las competencias del Jefe del Estado en el plano internacional consisten en la alta dirección de la política exterior, la ratificación o la adhesión a los Tratados, poder de declarar la guerra y de concluir la paz, la facultad de enviar y recibir agentes diplomáticos y nombrar los consulares, así como el de conceder el exequátur a los cónsules extranjeros. En general, corresponde al Jefe del Estado la competencia de declarar la voluntad del Estado respecto de los otros Estados, aunque la competencia para formar la referida voluntad le es atribuida generalmente por los ordenamientos internos en colaboración con otros órganos del Estado, como el Gobierno y las Cortes.
En los regímenes dualistas, la dirección y coordinación de la acción política del país, en la que queda incluida la política exterior, son competencia del Jefe de Gobierno, que, en consecuencia, es el superior jerárquico del Ministerio de Asuntos Exteriores.
En el ordenamiento español, el art. 56 CE confiere al Rey, en su condición de Jefe del Estado, la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales. Igualmente, el art. 63.2 prevé que corresponde al Rey manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes. Estas funciones son de representación, pues la función de dirección está atribuida al Gobierno y, en especial, a su Presidente (arts. 97 y 98.2 CE).
El art. 97 CE dice que “El Gobierno dirige la política interior y exterior (…)”; el art. 98.2 dispone que “El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión”.
Por otro lado, son amplísimas las competencias que otorga al Gobierno el art. 94.2, pues su sola voluntad basta para comprometer internacionalmente al Estado en aquellos “restantes tratados” en que, por razón de la materia, las Cortes no están llamadas a intervenir en virtud del art. 94.1 CE.
El art. 5 del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, sobre Ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales establece que “En virtud de sus funciones y sin necesidad de plenipotencia, se considerará que representan a España: a) El Jefe del Estado, el Presidente del Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores, para llevar a cabo cualquier acto internacional relativo a un tratado”.
Competencias en el Derecho internacional. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 incluye al Jefe del Estado, junto al Jefe de Gobierno y al Ministro de Asuntos Exteriores, entre los órganos que, en virtud de sus funciones, se consideran que vinculan a su Estado en materia de tratados sin tener que presentar plenos poderes.
Cuando el Jefe del Estado o el Jefe de Gobierno visitan un Estado extranjero gozan internacionalmente de un status privilegiado, necesario para ejercer de forma independiente sus funciones. Estos privilegios e inmunidades están contenidos exclusivamente en normas consuetudinarias y, entre ellos, podemos citar los siguientes:
- Respecto a su inviolabilidad personal. Están exentos de cualquier medida coercitiva, que se extiende a sus familias y séquitos y a sus residencias, propiedades, equipaje y correspondencia. Normalmente en los diferentes Derechos internos ses les otorga protección especial contra cualquier ataque, como por ejemplo, se prescribe en los arts. 605 y 606 del Código Penal español de 1995.
- La inmunidad de jurisdicción penal. Se concreta en que no cabe arrestarlos ni citarlos siquiera ante un Tribunal. La inmunidad abarca incluso a la jurisdicción de simple policía y no puede ser objeto de multas.
- Privilegios específicos al Jefe del Estado. Se le otorgan otros privilegios tales como la exoneración de impuestos personales, de consumo y similares, como los aduaneros, ya que le está permitido importar todos los objetos que necesite para su estancia, recepciones, regalos, etc. sin pago de tasas. Igualmente tiene la posibilidad de ejercer en el extranjero las funciones propias de su cargo y tomar decisiones que tengan repercusión fuera del territorio del Estado visitado.
La amplia inmunidad que se le reconoce durante su mandato al Jefe del Estado, así como al Jefe de Gobierno y al Ministro de Asuntos Exteriores, plantea el problema de su impunidad ante la realización de graves crímenes contra la humanidad. Para evitar dicha impunidad, fueron varios los Estados que iniciaron una práctica que empezó a consolidarse a finales del siglo XX, conforme a la que se establecen limitaciones a los privilegios e inmunidades a los que hemos hecho referencia.
Estos privilegios e inmunidades duran exclusivamente mientras permanecen en el cargo, de forma que, en la medida en que los tribunales internos de un Estado sean competentes, un antiguo Jefe de Estado o de Gobierno puede ser juzgado, no sólo por los hechos que hubiera realizado antes o después de ocupar dicho cargo, sino también por los hechos realizados durante su mandato siempre que fueran crímenes contra la humanidad.
En algunos casos, se llega a considerar que incluso ocupando el cargo de Jefe del Estado o de Gobierno, existen determinados crímenes contra la humanidad ante los que no puede alegarse la inmunidad absoluta.
Para evitar la completa impunidad de las personas que ocupan estos cargos, el Tribunal Internacional de Justicia establecerá cuatro supuestos en los que la responsabilidad penal individual de estas personas podrá ser exigida por realización de graves crímenes. De esta forma, el Tribunal Internacional de Justicia parece querer frenar la tendencia de los tribunales internos e inclinarse por que la persecución penal de los Jefes de Estado o de Gobierno por la comisión de crímenes de Derecho Internacional sea realizada en el marco de los tribunales penales internacionales.
2.2. El Ministro de Asuntos Exteriores
Al igual que hemos visto con el Jefe del Estado y el Jefe del Gobierno, sus funciones y status están regulados tanto por normas de Derecho interno como por normas de Derecho Internacional.
Competencias de Derecho interno. El Ministro de Asuntos Exteriores, bajo la dependencia del Jefe del Estado o del Gobierno, dirige el Ministerio de Asuntos Exteriores y la rama administrativa que lleva a cabo la política exterior y se encuentra al frente de la diplomacia de su país. El Ministerio de Asuntos Exteriores existe bajo diversos nombres en todos los Estados modernos.
Corresponde al Derecho interno la reglamentación de sus funciones y la organización de su Ministerio. El Derecho interno le concede competencia para hacer declaraciones de voluntad en nombre del Estado en el campo de las relaciones exteriores. Por lo que a España se refiere, la estructura básica y funciones del Ministro de Asuntos Exteriores se encuentra regulada en el Real Decreto 1.416/2004, modificado posteriormente por dos RD.
Las funciones del Ministro de Asuntos Exteriores implican dos consecuencias:
- Que le corresponda garantizar la unidad de acción exterior del Estado.
- Que sea el intermediario entre el Estado español y los Estados extranjeros.
Competencias de Derecho internacional. El Tribunal Permanente de Justicia Internacional ha hecho referencia a la atribución realizada por los Derechos internos al Ministro de Asuntos Exteriores para hacer declaraciones de voluntad en nombre del Estado en el campo de las relaciones exteriores. De la misma forma, el Tribunal Internacional de Justicia también ha señalado que los actos del Ministro de Asuntos Exteriores son susceptibles de obligar al Estado que representa y ha reconocido su papel de dirección de la acción diplomática de su gobierno y su representación en las negociaciones internacionales y reuniones intergubernamentales.
Se ha discutido si debe gozar de un status privilegiado cuando viaja por territorios extranjeros. Cahier ha señalado:
- Que debe gozar primordialmente de la inviolabilidad, a fin de quedar al abrigo de cualquier medida coercitiva por parte de las autoridades locales.
- Que el Ministro goza de la inmunidad penal y de policía.
Por otro lado, por razones de cortesía se le concede generalmente la franquicia para sus equipajes y por extensión la inviolabilidad para su esposa e hijos menores y los miembros de su séquito oficial.
Actualmente no debe mantenerse la incertidumbre sobre los privilegios del Ministro de Asuntos Exteriores, al menos cuando se traslada al extranjero en misión especial. El Tribunal Internacional de Justicia reconoce al Ministro de Asuntos Exteriores un status jurídico prácticamente equivalente a un Jefe de Gobierno, cuyas únicas diferencias estarán en el ámbito de la cortesía.
2.3. Las delegaciones de los órganos legislativos estatales en Asambleas Parlamentarias de Organizaciones Internacionales o en otras reuniones interparlamentarias
La generalización de la diplomacia directa se ha extendido también a los parlamentarios.
Los tratados constitutivos de algunas Organizaciones internacionales han creado Asambleas Parlamentarias, constituidas por miembros del poder legislativo de los Estados miembros de la Organización de que se trate.
El régimen jurídico, los privilegios y las inmunidades de estos representantes figuran normalmente en los respectivos acuerdos de sede y acuerdos de privilegios e inmunidades.
