29.1. El sistema normativo de la Unión Europea

El sistema normativo de la Unión Europea se articula a partir de la distinción entre derecho primario u originario (los tratados constitutivos) y derecho secundario o derivado, constituido por los actos normativos de los órganos comunitarios. Junto a estos dos tipos de normas han de ser tomados en consideración los convenios complementarios concluidos por los Estados miembros en función de objetivos comunitarios y las “decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo”, así como el derecho no escrito: la costumbre y los principios generales del derecho. También ha de considerarse la posibilidad de incluir al derecho internacional general y convencional como “fuente” de derecho comunitario.

El examen de este complejo sistema normativo pone de manifiesto que en el ordenamiento jurídico de las Comunidades Europeas confluyen una pluralidad de elementos: jurídico-internacionales, específicamente comunitarios y del derecho interno de los Estados miembros.

1.1. El derecho primario u originario

Los Tratados constitutivos de las Comunidades y los Tratados que los modifican, especialmente el TUE, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, el Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997 y el Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001, con sus protocolos y anexos, constituyen el derecho comunitario primario u originario.

Tratados constitutivos de las Comunidades:

  • TUE (Tratado de Maastricht) 7 febrero 1992
  • Tratado de Amsterdam 2 octubre 1997
  • Tratado de Niza 26 febrero 2001

Este Derecho comunitario primario u originario ocupa el lugar supremo en la jerarquía de las fuentes. Aunque no hay una norma expresa en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea que estructure jerárquicamente el sistema normativo, la supremacía del Derecho originario se infiere de distintas disposiciones. La supremacía de los Tratados dentro del sistema jurídico comunitario es comparable a la de la Constitución en un ordenamiento jurídico estatal.

Los Tratados comunitarios son convenios multilaterales concluidos en forma solemne, es decir, sometidos a ratificación.

1.2. El derecho secundario o derivado

El derecho secundario o derivado está constituido por los actos normativos de los órganos comunitarios. Entre los actos comunitarios, hay que distinguir los vinculantes de los desprovistos de obligatoriedad. Por otra parte, hay que advertir que no todos los actos vinculantes tienen naturaleza normativa, sino que algunos de ellos son actos de eficacia individual equiparables al acto administrativo de este carácter del derecho público interno, si bien tal equiparación se refiere únicamente a sus efectos y no a su origen, ya que la distinción entre poder ejecutivo y poder legislativo, propia del Estado, no es aplicable a la organización comunitaria.

Desde otro punto de vista es importante distinguir los actos típicos, es decir, previstos y caracterizados por los Tratados, de los actos atípicos, cuya naturaleza no siempre es fácil de determinar.

A) El reglamento

Según establece el párrafo segundo del art. 288 TFUE tiene “un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”.

Es un acto normativo de carácter general: sus destinatarios no están individualmente determinados y sus normas son aplicables a una pluralidad de situaciones; su ámbito de aplicación se extiende, en principio, a la totalidad del territorio comunitario.

Su contenido es vinculante y crea directamente derechos y obligaciones para los particulares sin necesidad de un procedimiento interno de transformación o incorporación.

Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea las disposiciones del reglamento despliegan, por lo general, efecto directo tanto vertical (invocabilidad en relaciones entre particulares y administraciones) como horizontal (invocabilidad en relaciones entre particulares).

Los reglamentos se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea y entran en vigor en la fecha que en ellos se determine o, en su defecto, a los veinte días de su publicación.

B) La directiva

Según establece el párrafo tercero del art. 288 TFUE “obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios”.

La directiva es un instrumento fundamental de la armonización de las legislaciones de los distintos Estados miembros y un acto jurídico de gran originalidad que inicia un procedimiento normativo cuya consumación exige la participación de los órganos internos.

Destinatarios de las directivas pueden ser uno, varios o todos los Estados miembros, que están obligados a adoptar, en el plano interno, las normas o medidas necesarias para realizar el resultado prescrito por la directiva. La directiva no es, por tanto, directamente aplicable, ya que requiere la adopción de una norma interna de desarrollo mediante la que se adecua el ordenamiento jurídico nacional a los objetivos normativos establecidos en este acto normativo comunitario, por lo que carece, en principio, de efecto directo, ya que los particulares deberán invocar la legislación interna de desarrollo. La propia directiva establece el plazo para que los Estados lleven a cabo la adecuación de su derecho interno y les impone el deber de comunicar las normas internas de desarrollo. Como es lógico, la no incorporación o el desarrollo incorrecto de la directiva constituyen un incumplimiento del derecho comunitario por parte del Estado que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, permite a los particulares invocar el efecto directo de los preceptos de la directiva que les confieran derechos de forma clara, precisa e incondicional frente a las administraciones nacionales. El Tribunal ha aceptado únicamente el efecto directo vertical de las directivas en estos supuestos, pero no les ha reconocido efecto directo horizontal.

Las directivas dirigidas a todos los Estados miembros deben ser publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea y entran en vigor en la fecha que en ellas se determine o, en su defecto, a los veinte días de su publicación. Por el contrario, las directivas dirigidas a uno o a varios Estados miembros no requieren su publicación oficial, ya que se prevé que entrarán en vigor mediante la notificación a los Estados destinatarios.

C) La decisión

Según el artículo 288 TFUE “será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios”.

La decisión se distingue del reglamento por el carácter determinado de sus destinatarios y de la directiva por la obligatoriedad de todos sus elementos y no sólo del resultado a alcanzar. Además, mientras que sólo los Estados miembros pueden ser destinatarios de las directivas, las decisiones también pueden ser dirigidas a particulares.

Las decisiones dirigidas a particulares son actos de eficacia individual desprovistos de carácter normativo. Puede tener, en cambio, este carácter las dirigidas a los Estados miembros, pues, como señala Daig “una decisión dirigida a uno o varios Estados miembros puede tener, dentro del Estado afectado, una significación general, es decir, no limitada a empresas o personas nominalmente señaladas o determinables individualmente. Con frecuencia el único modo de seguir la “orden” contenida en la decisión consistirá en que el Estado afectado modifique sus leyes o reglamentos, es decir, en que dicte preceptos normativos.” Las decisiones dirigidas a los Estados miembros deben ser, por tanto, incluidas entre la fuentes del derecho comunitario, aunque no siempre tengan un contenido normativo. Las decisiones producen sus efectos a partir de la notificación al destinatario. Su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea es habitual, aunque no preceptiva.

D) Las recomendaciones y dictámenes

Son actos que el art. 288 TFUE caracteriza simplemente como no vinculantes. El aspecto básico de la distinción conceptual entre ambos tipos de actos radica en que, mientras que la recomendación contiene una invitación a un comportamiento, el dictamen expresa más bien un juicio o una valoración.

El hecho de que las recomendaciones y los dictámenes no sean vinculantes no significa que estén desprovistos de efectos jurídicos. Es más, si se parte de una concepción amplia de norma jurídica, cabe atribuir contenido normativo a determinadas recomendaciones, por ejemplo, las que tienen por objeto invitar a los Estados miembros a adoptar determinadas disposiciones. Debemos dejar constancia de la posibilidad de considerar que, en determinados supuestos, los actos no vinculantes constituyen fuentes de derecho.

A diferencia de los actos obligatorios, las recomendaciones y los dictámenes no son impugnables ante el Tribunal de Justicia.

Finalmente, hay que señalar que no existe relación de jerarquía entre los distintos tipos de actos normativos de derecho derivado, salvo en dos supuestos, a saber: los actos que suponen desarrollo de otro acto anterior están lógicamente subordinados a éste y las decisiones de carácter administrativo que aplican a supuestos concretos las disposiciones de un reglamento deben estar en conformidad con éste.

1.3. El Derecho complementario

Algunos preceptos de los Tratados constitutivos prevén que determinadas materias de competencia estatal, pero con incidencia directa en la consecución de los objetivos de la Unión Europea, serán objeto de convenios que habrán de ser concluidos entre los Estados miembros. Sobresale entre estos preceptos el art. 293 TUE.

La interpretación de los convenios complementarios ha de hacerse considerándolos subordinados a los Tratados constitutivos en la jerarquía de fuentes. Por otra parte, parece obvia la subordinación de los convenios complementarios a los Tratados constitutivos en los casos en que los primeros están expresamente previstos por los segundos. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia tales convenios complementarios no forman parte del ordenamiento jurídico comunitario.

Las “decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo”, es la fórmula con que se designa una categoría especial de actos cuya característica esencial radica en que son adoptados por los miembros del Consejo colectivamente, pero no en cuanto órgano comunitario, sino en su calidad de representantes de los Estados miembros.

El título, la forma y, sobre todo, el contenido de las diversas decisiones de los representantes difieren considerablemente, por lo que sólo el análisis de cada “decisión” permite determinar sus efectos jurídicos. Ello dificulta la caracterización global de esta categoría de actos.

Sin embargo, cabe afirmar que se trata de una categoría mixta, a caballo entre el derecho internacional y el derecho comunitario.

1.4. El derecho internacional como "fuente" del Derecho comunitario

El Tribunal de Justicia reconoce la subordinación del derecho comunitario al derecho internacional que vincula a la Comunidad. Las Comunidades no sólo están vinculadas por los convenios concluidos por ellas, sino también por aquellos convenios multilaterales anteriores a la existencia de las Comunidades que obliguen a los Estados miembros y que se refieran a materias que hayan sido objeto de una transferencia de competencias de los Estados a las Comunidades.

Las Comunidades están sometidas al derecho internacional general, si bien la determinación de la eficacia concreta de sus normas en el ámbito comunitario resulta aún más problemática que la del derecho internacional convencional. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha admitido que las normas consuetudinarias internacionales forman parte del derecho comunitario, al igual que los actos de las organizaciones internacionales en las que la UE es miembro.

Los acuerdos concluidos por la Comunidad son considerados por el Tribunal de Justicia parte integrante del orden jurídico comunitario y, en virtud del apartado 7 del art. 300 TUE “serán vinculantes para las instituciones de la Comunidad, así como para los Estados miembros”. No obstante, los tratados internacionales ocupan en el ordenamiento jurídico comunitario una posición jerárquica subordinada al derecho originario y superior al derecho derivado. En efecto, el control previo de compatibilidad de los tratados internacionales con el derecho originario, previsto en el art. 300.6, asegura la primacía del derecho comunitario originario, ya que no se puede incorporar al ordenamiento jurídico comunitario un tratado internacional con disposiciones contrarias al derecho originario. Por su parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha establecido en su jurisprudencia que las normas internacionales pueden ser utilizadas como parámetro de referencia para anular actos normativos de derecho derivado.

1.5. El Derecho no escrito: costumbre y principios generales del Derecho

La posibilidad de formación de un derecho comunitario consuetudinario es, generalmente admitida, pero, al mismo tiempo, suele considerarse dudosa su existencia actual en razón de la juventud de las Comunidades. A reserva de ulteriores investigaciones sobre el tema es preciso afirmar que no parecen darse, hasta ahora, manifestaciones comprobadas de una costumbre comunitaria.

Los principios jurídicos generales desempeñan una importante función en el derecho aplicado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Como los principios generales del derecho constituyen una categoría normativa no escrita y eminentemente material, desvinculada de una determinado cauce de “producción normativa”, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea los deduce de las normas escritas del propio derecho comunitario, o bien, los extrae del derecho internacional o de los ordenamientos jurídicos internos de los Estados miembros, teniendo en cuenta, en estos dos casos, su adecuación a los objetivos del proceso de integración.

1.6. La jurisprudencia

El aspecto creador que lleva siempre consigo la interpretación y aplicación judicial del derecho es particularmente importante en las Comunidades Europeas. Creemos conveniente resaltar un factor que, a nuestro juicio, determina que la influencia del Tribunal comunitario sobre el desarrollo del derecho sea superior a la de otras jurisdicciones internacionales: se trata del monopolio de la interpretación obligatoria del derecho comunitario que los Tratados le confieren.

Una “interpretación auténtica” del autor de la norma, sólo puede darse en sentido estricto, es decir, mediante tratados entre los Estados miembros o mediante actos normativos de los órganos comunitarios competentes, según los casos. Fuera de estos cauces ni los Estados miembros, por separado o conjuntamente, ni los órganos comunitarios no judiciales tienen competencia para decidir obligatoriamente en caso de controversia cómo ha de interpretarse el derecho establecido por ellos.

Un ejemplo especialmente revelador de la importancia de la jurisprudencia es la doctrina del “efecto directo” de las normas comunitarias.