28.6. La acción exterior de la Unión Europea

El proceso de integración de la Unión Europea lleva consigo, necesariamente, una proyección externa. Desde la óptica del derecho internacional, las Comunidades Europeas constituyen una organización internacional y, por tanto, tienen una personalidad jurídica internacional de carácter funcional, es decir, disponen de una capacidad de obrar que está delimitada por sus tratados constitutivos sobre la base de los objetivos asignados a la organización.

El TUE contiene diversos preceptos que atribuyen competencias expresas a las instituciones comunitarias en distintos ámbitos de las relaciones exteriores. Entre las muchas existentes, señalamos las siguientes competencias:

  1. La Comunidad podrá concluir acuerdos en materia de régimen monetario o de régimen cambiario con uno o varios Estados u organizaciones internacionales.
  2. Posibilidad de la Unión Europea de entablar una cooperación con terceros países o con organizaciones internacionales en materia de medio ambiente y de investigación y desarrollo tecnológico, que puede dar lugar a la conclusión de tratados internacionales. El TUE ha previsto también esta posibilidad en materia de educación, formación profesional y juventud, cultura, salud pública y redes transeuropeas.
  3. La Comunidad podrá celebrar con uno o varios Estados o con organizaciones internacionales acuerdos que establezcan una asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares.
  4. El Tratado de Niza incluye en el TUE un nuevo artículo que confiere competencia a la UE para realizar acciones de cooperación económica, financiera y técnica con terceros países, que serán complementarias de las llevadas a cabo por los Estados miembros y coherentes con la política de cooperación al desarrollo de la Unión Europea.

Los Tratados internacionales constituyen el principal instrumento de la Unión Europea para ejercer sus competencias en materia de relaciones exteriores. El Tratado de Maastricht introdujo una novedad importante en el TUE, al modificar el art. 300 TUE e incluir en el mismo un procedimiento general para la celebración de todos los tratados en los que la UE sea parte. Los apartados 2 y 6 de este precepto han sido modificados por los Tratados de Amsterdam y de Niza.

6.1. La Política Exterior y de Seguridad Común

La cooperación intergubernamental en materia de política exterior y de seguridad común y la cooperación policial y judicial en materia penal constituyen dos pilares complementarios que se aúnan con el pilar fundamental, las Comunidades Europeas, para conformar la base sobre la que se sustenta la Unión Europea, como señala el art. 1 TUE.

La Política Exterior y de Seguridad Común se incluye en el Título V del TUE por el Tratado de Maastricht. La Política Exterior y de Seguridad Común diseñada por el Tratado de Maastricht no funcionó bien y no permitió a la UE responder adecuadamente a crisis internacionales tan graves como la provocada por el desmembramiento progresivo de la antigua Yugoslavia. Por ello, el Tratado de Amsterdam realizó una modificación completa del tenor de los artículos del Título V, que fueron sustituidos por los nuevos arts. 11 a 28 TUE, pero manteniendo el modelo de cooperación intergubernamental en materia de política exterior consagrado por el Tratado de Maastricht.

Los objetivos de la Política Exterior y de Seguridad Común son los siguientes:

  1. La defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión, de conformidad con los principios de la Carta de Naciones Unidas.
  2. El fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas.
  3. El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
  4. El fomento de la cooperación internacional.
  5. El desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

El Tratado de Lisboa introduce cambios de relativa importancia en relación con la Política Exterior y de Seguridad Común, de forma directa o indirecta, aunque sin alterar sustancialmente su articulación jurídica.

En primer lugar, el reconocimiento de la personalidad jurídica de la Unión Europea conlleva la desaparición de la actual estructura de pilares y la Política Exterior y de Seguridad Común deja de ser un pilar intergubernamental para convertirse en un ámbito de actuación más de la Unión Europea. No obstante, se trata de un cambio más aparente que real, porque el Tratado de Lisboa no regula la Política Exterior y de Seguridad Común como un elemento más de la acción exterior de la Unión.

En segundo lugar, hay dos modificaciones institucionales con especial repercusión en la Política Exterior y de Seguridad Común, que son la creación de la Presidencia estable del Consejo y la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El Presidente del Consejo asumirá la representación exterior de la Unión Europea en materia de Política Exterior y de Seguridad Común y el Alto Representante contribuirá a la elaboración de la Política Exterior y de Seguridad Común y estará al frente de su ejecución.

Ambos deben afianzar la imagen y la representación de la Unión Europea en materia de política exterior.