07.3. Los actos de las organizaciones internacionales

En la actualidad más de trescientas cincuenta Organizaciones Internacionales participan en la vida internacional. Todas ellas están poderosamente contribuyendo a centralizar e institucionalizar la Sociedad internacional, al ofrecer a la misma foros dotados de permanencia donde los sujetos internacionales pueden encontrarse, discutir y, eventualmente, adoptar diversos tipos de actos.

Estos actos son muy variados, las funciones que pueden perseguir también lo son y no todas las organizaciones internacionales, están capacitadas para producirlos en su totalidad.

Cabe distinguir estos actos, según el papel que en su elaboración desempeñe la organización internacional entre actos individuales o unilaterales y actos convencionales y contractuales.

Se debe, igualmente, advertir en conexión con esto, que los efectos jurídicos de un acto no dependen de la denominación que le ha sido dada por el órgano que lo ha adoptado, sino de su objeto y contenido en relación con las definiciones que aporta el instrumento constitutivo de la organización internacional, e, incluso podemos ver cómo en una determinada Organización, la terminología que en la práctica adoptan sus actos puede no coincidir con la que figura en su instrumento constitutivo.

De este modo, podemos encontrarnos ante "recomendaciones" que según el Tratado constitutivo producen efectos jurídicos obligatorios; "obligarán en cuanto a los objetivos fijados en ellas, pero dejarán a sus destinatarios la elección de los medios apropiados para alcanzar tales objetivos". Y, a la inversa, podemos descubrir "decisiones" que carecen de efectos jurídicos obligatorios.

Por tanto, no todas las resoluciones de las organizaciones internacionales producen efectos jurídicos, de manera que sólo aquellas que establecen una regla de derecho en el orden jurídico internacional van a constituir una fuente autónoma del Derecho internacional. En este sentido, cabe destacar cómo la mayor parte de las resoluciones de las organizaciones internacionales no constituyen fuente autónoma del Derecho internacional, puesto que no producen efectos jurídicos obligatorios al contener simples recomendaciones de seguir una conducta determinada o una mera invitación o exhortación en este sentido y, como tales, no crean directamente normas internacionales.

La actividad normativa de las organizaciones internacionales es muy abundante y variada.

A continuación abordaremos, en primer lugar, el examen de la competencia normativa interna, seguidamente se analizará la competencia normativa externa y finalmente, expondremos algunas reflexiones sobre la participación de las organizaciones internacionales en la preparación y adopción de tratados multilaterales.

3.1. La competencia normativa interna

Las "reglas de la Organización internacional" atribuyen, de manera expresa o implícita, a la organización internacional un poder normativo interno destinado a regular su propio funcionamiento y administración y a adaptarlo a la evolución de sus actividades y del entorno internacional en la que ésta se desenvuelve. Los destinatarios de estas normas son, en principio, la propia Organización Internacional y los sujetos de su Derecho interno, esto es, las instituciones de la misma, los Estados miembros en tanto elementos integradores de la organización internacional, determinados particulares, como sus agentes y funcionarios y, en algunas ocasiones, también, las personas físicas y jurídicas.

A través de estas normas de naturaleza constitucional, administrativa o financiera, la organización internacional, establece, entre otros aspectos, la competencia, composición y funciones de sus órganos, los procedimientos a seguir en sus relaciones recíprocas e indica qué órganos son competentes para representarla en el plano internacional. Estas normas son, utilizadas por la organización internacional para fijar los derechos y obligaciones de sus funcionarios y agentes, esto es, el régimen jurídico de la función pública internacional. Por medio de ellas, la organización internacional, establece, igualmente, su régimen financiero, o fija, en fin, las condiciones de utilización de sus locales en la ciudad donde esté radicada su sede.

Dentro de este grupo de normas, algunas de las resoluciones de la organización internacional presentan un alcance individual o personal y tienen por objeto atribuir a una persona, Estado u otra Organización Internacional, un estatuto jurídico determinado o investirlo de alguna función.

Excepcionalmente, algunas Organizaciones Internacionales, reciben el poder de modificar ellas mismas, con efecto obligatorio para sus Estados miembros, las normas de base de su funcionamiento, tal y como están establecidas en sus Actas constitutivas.

La actividad normativa interna de una Organización Internacional, puede manifestarse por medio bien de actos que no son, en principio, jurídicamente vinculantes, o bien a través de actos jurídicos obligatorios. Dentro de la primera categoría podemos incluir las recomendaciones y los dictámenes dirigidos por un órgano de la organización internacional a otro órgano de la misma tanto por propia iniciativa como a solicitud de este último.

Dentro de la categoría de actos jurídicos obligatorios, podemos citar las resoluciones relativas al funcionamiento de los órganos de la Organización Internacional: atribuyen, expresa o implícitamente, a sus órganos competencia para adoptar sus reglamentos internos en los que se fijan sus reglas de funcionamiento.

Jurídicamente vinculante van a ser, igualmente, las resoluciones de las organizaciones internacionales, relativas a la creación de órganos secundarios.

Cabe, finalmente, referirse a dos supuestos de resoluciones internas de carácter obligatorio: los reglamentos relativos a la función pública internacional, que suelen recibir la denominación de Estatutos de los funcionarios y agentes de la Organización. Y los reglamentos financiero, y más concretamente aquellos que fijan los presupuestos de las organizaciones internacionales, tanto de las que se nutren de las contribuciones obligatorias y/o voluntarias de sus estados miembros, como de las que disfrutan de recursos propios.

3.2. La competencia normativa externa

Existen en ciertas Organizaciones Internacionales, un poder normativo que trasciende el ámbito interno de la Organización y afecta a otros sujetos internacionales e, incluso, en algunos casos a los propios particulares. Estos actos adoptan, a veces, la forma de decisiones obligatorias y otras veces, las de recomendaciones carentes, en principio, de efectos jurídicamente vinculantes. El primer supuesto se suele dar con mayor frecuencia en las Organizaciones regionales de integración, y en las organizaciones internacionales de carácter técnico, mientras que el segundo es propio de las organizaciones internacionales políticas de alcance tanto universal como regional, lo que no excluye que en las organizaciones internacionales de integración y en las organizaciones internacionales técnicas se adopten también recomendaciones y que, en algunas ocasiones, en las organizaciones internacionales políticas se tomen igualmente decisiones. Veamos, a continuación, ambos tipos de actos.

A) Las recomendaciones

La generalidad de las organizaciones internacionales se ven atribuidas por sus instrumentos constitutivos la posibilidad de adoptar actos de naturaleza recomendatoria conteniendo una invitación, dirigida a uno o varios destinatarios, para que adopten un comportamiento determinado, sea éste una acción o una abstención. Como tal invitación, no llevan, aparejada la obligatoriedad de su cumplimiento, si bien en determinados supuestos pueden producir efectos en el campo jurídico.

La regla general es, la de la no obligatoriedad de las recomendaciones.

Un caso distinto es aquel en el que los destinatarios se comprometen a cumplir la recomendación. En este supuesto la recomendación adquiere un carácter obligatorio, en estos casos se estima que la recomendación se transforma en acuerdo cuando es aceptada por los Estados miembros.

B) Las decisiones

El poder normativo externo de las organizaciones internacionales adquiere una naturaleza legislativa o cuasilegislativa con las decisiones, sobre todo en aquellos supuestos en los que son adoptadas según un sistema de mayorías, resultando, en este caso, obligados por ellas no sólo los Estados que votaron favorablemente, sino también aquellos que lo hicieron en contra o se abstuvieron, salvo en los casos en los que la citadas decisiones son adoptadas según el sistema denominado contracting out, pues según el mismo los miembros tienen el derecho de rechazar el carácter obligatorio de la decisión o el de hacer reservas sin que tal decisión pierda el carácter obligatorio de la decisión o el de hacer reservas sin que tal decisión pierda el carácter obligatorio para el resto de los Estados destinatarios.

Estos actos jurídicos obligatorios no tienen siempre el mismo alcance. Así, existen decisiones individuales que conciernen a un determinado destinatario o grupo de destinatarios bien definidos.

Existen, también, decisiones que tienen un alcance general diferenciándose entre sí por la naturaleza de las obligaciones que imponen.

Finalmente, algunas Organizaciones Internacionales, disfrutan de la competencia para adoptar actos jurídicos unilaterales de carácter general e imponiendo obligaciones tanto de resultado como de comportamiento.

En algunos casos, esa aplicación obligatoria con carácter general en todos los Estados miembros se produce desde el momento de la publicación en el diario oficial de la organización internacional de la que se trate, o en la fecha en la que en el mismo se indique.

Junto a las organizaciones internacionales de integración, existen otras Organizaciones Internacionales que disfrutan también de la posibilidad de adoptar decisiones de alcance general y obligatorias en todos sus elementos.

El alcance de estos actos explica la particular vigilancia a la que se ve sometido el cumplimiento en cada caso concreto de los requisitos de validez formales y de fondo de tales decisiones.

3.3. Participación de las organizaciones internacionales en la preparación y adopción de Tratados multilaterales

Las Organizaciones Internacionales pueden contribuir esencialmente de dos maneras a la formación de normas convencionales: en primer lugar, directamente a través de procedimientos institucionalizados y centralizados que conducen a la negociación y adopción en su seno de un convenio multilateral; y, en segundo lugar, indirectamente mediante la preparación y convocatoria de una conferencia internacional destinada a la elaboración de un convenio multilateral.

A) Elaboración de un convenio multilateral

El primer método se hace posible cuando las reglas de la organización internacional prevén la posibilidad de que algún órgano de la organización internacional adopte un convenio internacional cuyo texto ha sido previamente preparado en el seno de la organización internacional. Este órgano suele ser aquel en el que están representados todos los Estados pudiendo, de este modo, participar en su discusión todos ellos, lo que facilitará, sin duda, su posterior aceptación. Una vez aprobado el tratado va a quedar abierto a la firma y ratificación o adhesión de los Estados, lo que significa que el citado tratado no va a obligar hasta que entre en vigor internacionalmente y sólo respecto de los Estados que lleguen a ser partes del mismo.

Dos últimas cuestiones en relación con esta materia, la primera es que algunas Organizaciones Internacionales no sólo disfrutan de la competencia para adoptar estos convenios, sino que también pueden imponer a los Estados miembros determinados comportamientos respecto a los mismos destinados a facilitar su cumplimiento. La segunda cuestión es que, en muchos casos, la actuación de la organización internacional no se limita a la adopción del proyecto de convenio multilateral, sino que se prolonga en el tiempo con el objetivo fundamental de que éste sea ratificado por el mayor número posible de sus Estados miembros.

B) La convocatoria de conferencias internacionales

Las Organizaciones Internacionales pueden intervenir, además, indirectamente en la elaboración de normas convencionales mediante la convocatoria de una Conferencia internacional, sobre todo de aquellas que tienen como objetivo la elaboración de un convenio multilateral de contenido normativo.