05.2. Los órganos de las organizaciones internacionales

La estabilidad y permanencia que caracteriza a las Organizaciones internacionales es posible gracias a la existencia en cada una de ellas de una estructura orgánica, más o menos compleja, adaptada a las funciones y objetivos que les han marcado sus Estados fundadores. En ella se forja la voluntad de la Organización y se refleja el grado de independencia que ha alcanzado respecto de sus miembros. Esta estructura orgánica aparece definida en el tratado constitutivo de la Organización, pero dado el carácter dinámico de la misma es frecuente que se desarrolle y complete con otros órganos creados posteriormente.

Ello explica la existencia de una rica variedad de órganos, fruto en último término de la libertad de autoorganizarse de cada Organización en concreto, lo que dificulta sobremanera toda tarea de clasificación general de los mismos.

2.1. Modalidades de creación de los órganos

Por regla general los órganos de una Organización internacional son creados directamente por el propio tratado fundacional de la misma. Estos instrumentos constitutivos suelen contener unas disposiciones donde se indican, con mayor o menor detalle, cuáles son sus órganos y qué funciones desempeñan, aspecto este último que suele desarrollarse en unos protocolos anejos al tratado fundacional, donde se establece el estatuto de la institución de la que se trate, la que, a su vez, elabora normalmente un reglamento interno relativo a su funcionamiento.

Ahora bien, esta estructura institucional inicial u originaria puede resultar insuficiente para hacer frente a las exigencias que van surgiendo derivadas del funcionamiento en la práctica de la Organización, haciéndose necesario el establecimiento de nuevos órganos.

La decisión de crear estos nuevos órganos puede ser tomada por los órganos preexistentes de la Organización a través de un acto de derecho derivado, o puede ser adoptada por los Estados miembros de la misma mediante un acuerdo internacional que complementa el tratado constitutivo de la Organización.

Creación de órganos por los órganos preexistentes de la Organización a través de un acto de derecho derivado. El órgano creado va a ser un órgano subsidiario respecto del órgano que lo crea (órgano principal), que va a atribuirle alguna de las competencias que posee de conformidad con las reglas de la Organización de que se trate. Esta naturaleza subsidiaria no significa que el nuevo órgano sea un órgano subalterno o secundario respecto del órgano que lo crea, puesto que en muchos casos adquiere una real autonomía, ejerciendo funciones muy importantes y llegando a imponer en determinados casos sus decisiones al órgano que lo creó.

Creación de órganos por los Estados miembros de la Organización a través de un acuerdo internacional. En este supuesto los Estados miembros, con la finalidad de poder realizar una nueva función que estiman de interés colectivo o para el desarrollo de una función ya existente, van a crear una institución determinada, a la que van a vincular a la Organización.

Puede ocurrir también que los Estados miembros, por medio de un tratado posterior, introduzcan cambios en los órganos constitucionales de la Organización ya establecidos.

2.2. Clases de órganos

A) Órganos deliberantes

En cada Organización hay un órgano en el que pueden estar presentes todos los miembros de la misma. Se trata de un foro donde todos y cada uno de ellos pueden informarse y opinar sobre las actividades de la Organización. Este órgano de naturaleza plenaria es el encargado de definir la orientación de la Organización, aprobar su presupuesto y gestión financiera y, en la colaboración con otros órganos, decidir sobre la admisión, suspensión y exclusión de los miembros.

Su composición es generalmente intergubernamental, esto es, está formado por delegados de los gobiernos de los Estados miembros, aunque a veces hay excepciones. Su funcionamiento suele inspirarse en el principio de la igualdad de todos los miembros, aunque también con notables excepciones debido a la ponderación de los votos en algunas Organizaciones. Su denominación es muy variada (Asamblea General de las Naciones Unidas; Consejo de Ministros y Comisión en la UE…)

El carácter plenario de este órgano provoca una serie de consecuencias sobre su funcionamiento:

  • En primer lugar, en las Organizaciones universales, el número de miembros hará que las reuniones de dichos órganos sean costosas y no muy eficaces. De ahí la escasa frecuencia de las mismas, que pueden tener una periodicidad anual, bienal, trienal, cuatrienal e incluso quinquenal. Esta situación también explica que los órganos deliberantes de las Organizaciones regionales de ámbito continental no se reúnan frecuentemente. Junto a estas sesiones ordinarias, son convocadas sesiones extraordinarias para debatir problemas concretos (como el del desarrollo o del medio ambiente) o porque el funcionamiento de la Organización a ojos de la mayoría de sus miembros así lo exige.
  • En cambio, en las Organizaciones más restringidas, como es el caso de la Unión Europea, los órganos deliberantes se reúnen muy frecuentemente. Así, el Consejo de Ministros prácticamente cada semana y la Comisión de modo permanente con reuniones periódicas de los Comisarios.

Las delegaciones de los Estados miembros en estos órganos pueden alcanzar diferentes niveles de representatividad, puesto que incluso pueden estar presididas por el Jefe del Estado o Presidente del gobierno de que se trate, como sucede, por ejemplo, con ocasión de la sesión inaugural de la Asamblea General de las Naciones Unidas o en el Consejo Europeo de la Unión Europea.

La ausencia de continuidad que caracteriza la actividad de estos órganos explica que se apoyen en unas comisiones, comités o grupos de trabajo, de nivel inferior y de composición también plenaria, pero cuyas delegaciones están formadas por funcionarios de un rango menos elevado o por expertos nombrados por los distintos países. En ellas se prepararán las políticas generales o las decisiones que luego habrán de adoptar los órganos deliberantes en cada sesión, bien independientemente o en colaboración con los denominados órganos de decisión.

B) Órganos de decisión

Todas las Organizaciones internacionales deben contar con uno o varios órganos capaces de tomar las decisiones indispensables para su funcionamiento. En las Organizaciones regionales estos órganos suelen coincidir con los órganos de deliberación y tiene por tanto una composición plenaria. Así ocurre, por ejemplo, con el Consejo de Europa. En cambio, en las Organizaciones universales el elevado número de sus miembros exige que esta actividad sea llevada a cabo por un órgano diferente de carácter restringido, al que sólo tendrán por tanto acceso algunos de los Estados miembros. El número relativamente reducido de participantes en estos órganos de decisión facilita la continuidad del trabajo, la redacción de los textos y la toma de decisiones en el terreno normativo o bien en el operacional.

La elaboración de estas decisiones puede ser asumida por un solo órgano. Sería el caso de los Consejos de los Organismos especializados de las Naciones Unidas o bien puede ser atribuida a diferentes órganos entre los que se da cierta relación de jerarquía. Por otra parte, esta competencia la puede ejercer el órgano determinado por sí mismo o por delegación de otros órganos y puede ser expresa (esto es, que aparecen atribuidas en el tratado constitutivo de la Organización) o implícita (derivadas del funcionamiento de la Organización), llegando a alcanzar sus decisiones, en determinadas ocasiones, fuerza obligatoria para los Estados miembros de la organización internacional de la que se trate, e, incluso, ser directamente aplicables en sus Ordenamientos internos (como los reglamentos comunitarios de la Unión Europea). La denominación de estos órganos es muy variada y su composición también es muy diversa.

C) Órganos administrativos

Las Organizaciones internacionales cuentan con un órgano administrativo, compuesto de agentes de la Organización y dirigido por un Secretario General, un Director General, un Director o un Presidente (según se trate de la ONU, UNESCO, Comisión de la Unión Europea, etc.), nombrado por un período de tiempo determinado, elegido por el órgano deliberante de la Organización por sí o a propuesta del órgano de decisión.

Las funciones que desarrolla son muy variadas, dependiendo de la Organización de la que se trate, pero entre ellas destacan:

  1. Las funciones administrativas.
    • Son las que permiten el funcionamiento cotidiano de la Organización, por ejemplo, preparación de las reuniones de los diversos órganos y redacción de las correspondientes actos, realización de traducciones, suministro de información, elaboración del proyecto de presupuesto, mantenimiento de los locales de la Organización, nombramiento de los funcionarios y agentes encargados de las distintas tareas de Organización.
  2. Las funciones de representación.
    • El Secretario General es el más alto funcionario de la Organización y, en muchas de ellas, es el encargado de representarla en el exterior, de representarla jurídicamente y de celebrar en su nombre los acuerdos necesarios.
  3. Las funciones políticas.
    • En algunas Organizaciones las competencias del Secretario General abarcan la de presentar propuestas con vistas a la adopción de decisiones por los órganos competentes.
  4. Las funciones de ejecución.
    • El órgano administrativo es el encargado de la ejecución de las decisiones adoptadas por la Organización. En algunos casos puede haber coincidencia entre el órgano que participa en la adopción de la decisión y el que la ejecuta, como ocurre en el caso de la Comisión de la Unión Europea, ofreciendo entonces una imagen hasta cierto punto cercana a la del gobierno de un Estado.

D) Órganos de control

Diversas Organizaciones están dotadas de órganos de control de sus actividades. Estos órganos pueden ejercer un control jurídico (son los tribunales de justicia y los tribunales administrativos), un control político (son algunas asambleas parlamentarias) y un control financiero (son los tribunales de cuentas). Esta función de control significa que dichos órganos son independientes tanto de los órganos de la Organización como de los gobiernos de los Estados miembros:

  1. Control jurídico
    • Puede efectuarse por órganos permanentes (que es la excepción), o por órganos ad hoc creados para resolver un conflicto concreto de interpretación, aplicación o ejecución del derecho de la Organización.
  2. Control político
    • Es el que eventualmente pueden ejercer las asambleas parlamentarias.
    • Hoy en día existen diversas Organizaciones que cuentan con órganos representativos de las fuerzas políticas de los Estados miembros, pero en todos los supuestos el tipo de representación que ejercen y las funciones que desarrollan no permiten un control político de la oportunidad de los actos de los órganos de la Organización. Este control político sólo se produce cuando la Asamblea parlamentaria representa directamente a los pueblos de los Estados miembros, cuyos ciudadanos eligen a los parlamentarios por sufragio universal y directo, como es el caso del Parlamento Europeo de la Unión Europea, que puede ejercer un control sobre los actos de los órganos comunitarios e incluso llegar a presentar una moción de censura obligando a la Comisión Europea a dimitir colectivamente.
  3. Control financiero
    • Las Organizaciones internacionales disponen de un presupuesto formado por los recursos propios y/o por contribuciones obligatorias o voluntarias de los Estados miembros, que va a estar sometido a mecanismos de control. Este control lo suelen ejercer órganos subsidiarios de la Organización o bien órganos establecidos en el tratado constitutivo de la Organización, como es el caso del Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, encargado de examinar las cuentas, la regularidad y la buena gestión financiera de los ingresos y gastos de la Comunidad Europea.

E) Órganos consultivos

Algunas Organizaciones prevén órganos donde van a estar representados los intereses económicos y sociales de sus Estados miembros. Sus componentes son nombrados por acuerdo unánime del órgano deliberante de la Organización de una lista propuesta por cada Estado miembro, y van a desarrollar una función de carácter consultivo. Existen igualmente Organizaciones que establecen órganos consultivos donde van a estar representados intereses regionales o locales de los Estados miembros.