2.1. Antecedentes
Los orígenes ideológicos del Consejo de Europa se remontan a los movimientos europeos que afloraron con más fuerza en la mayoría de los países de la Europa Occidental al final de la Segunda Guerra Mundial. Estos movimientos, llamados generalmente “federalistas”, se reunieron en La Haya en mayo de 1948, en el llamado “Congreso Europeo”. En esta célebre reunión se auspiciaba la idea de crear una asamblea constituyente europea, pero ante las dificultades para su realización (por la reacción contraria de alguno de los Gobiernos) se propuso la idea más modesta de confiar a una Asamblea deliberante de representantes de los Parlamentos nacionales la tarea de sentar las bases para la unión económica y política de Europa.
Después de muchas gestiones y reuniones, el 5 de mayo de 1949, se firmó en Londres el tratado que instituyó el Consejo de Europa, fijando su sede en Estrasburgo.
2.2. Fines
Las finalidades del Consejo de Europa están contenidas de manera preferente en el Preámbulo y en los artículos art. 1 y 3 de su propio Estatuto. Según su Preámbulo, la nueva Organización está dirigida a consolidar la paz, basada en la justicia y la cooperación internacional, en la adhesión a los valores espirituales y morales que son la fuente de la libertad individual, la libertad política y el imperio del derecho y en la realización progresiva de estos ideales y en interés del progreso social y económico. Todo ello impone una Unión más estrecha entre los países europeos que estén de acuerdo con los ideales anteriores.
El art. 1 establece que "La finalidad del Consejo de Europa consiste en realizar una unión más estrecha entre sus miembros para salvaguardar y promover los ideales y los principios que constituyen su patrimonio común y favorecer su progreso económico y social".
Por su parte el art. 3 señala que "(…) el principio del imperio del Derecho y el principio en virtud del cual cualquier persona que se halle bajo su jurisdicción ha de gozar de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (…)".
Además de la finalidad señalada, relativa a los derechos humanos, el Consejo de Europa ha interpretado tan ampliamente su finalidad de cooperación internacional que hoy podemos decir que se trata de una Organización de fines generales, ya que ha asumido funciones amplísimas de coordinación de actividades de los países miembros e incluso de no miembros.
2.3. Miembros
El Consejo está compuesto de tantos Estados como sean partes en el Estatuto. No obstante, dentro de los miembros, cabe hacer una distinción en tres categorías.
Los miembros originarios ordinarios son los Estados firmantes del Estatuto en el momento de su redacción y que posteriormente lo ratificaron. A esta categoría pertenecen los Estados que participaron en la Conferencia de Londres de marzo-abril de 1949 Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega, Suecia y Reino Unido, que forman un total de diez miembros.
Existe otra categoría formada por los miembros ordinarios invitados. Son aquellos Estados en los cuales concurran las tres circunstancias siguientes:
- Que sean considerados por el Comité de Ministros como capaces de aceptar, según se dice en el art. 3, “el principio del imperio del Derecho y el principio en virtud del cual cualquier persona que se halle bajo su jurisdicción ha de gozar de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.”
- Que sea invitado expresamente por el Comité de Ministros a ser miembro del Consejo de Europa.
- Que el Estado acepte la invitación y deposite ante el Secretario General del Consejo de Europa un instrumento de adhesión al Estatuto.
En virtud de invitación especial, y con la oportuna adhesión posterior, han pasado a ser miembros ordinarios invitados del Consejo treinta y seis Estados más, entre los que se encuentran Grecia, Portugal y España. Posteriormente han sido admitidos otros países, como Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía, Andorra, Armenia y Azerbaiyán, Bosnia Herzegovina, Serbia, Montenegro, etc. con lo que el Consejo cuenta actualmente con cuarenta y siete miembros.
Los miembros anteriores, tanto originarios ordinarios como ordinarios invitados, gozan de la plenitud de derechos y de la facultad de estar representados tanto en el Comité de Ministros como en la Asamblea Consultiva.
Existe además según el Estatuto (art. 5), un tipo de miembros a los que se ha dado la denominación de asociados. Su admisión se hace sobre la base de las mismas prescripciones que hemos visto para los miembros ordinarios invitados. La diferencia capital estriba en que los miembros asociados solamente tienen representación en la Asamblea Consultiva y no en el Comité de Ministros.
Actualmente no existen miembros asociados, ya que el Sarre, que fue miembro asociado, dejó de serlo al pasar a formar parte de la República Federal de Alemania en 1957 y ésta era ya miembro ordinario en 1951.
La Asamblea Parlamentaria ha establecido dos formas de participación no plena en los trabajos de la Organización, mediante dos categorías: a) De invitados Especiales y b) De observadores.
Se prevé también, respecto a los miembros tres situaciones especiales, que son la retirada, la suspensión y la expulsión de los mismos. Estas tres situaciones se reglamentan separadamente en el Estatuto del Consejo de Europa.
2.4. Estructura orgánica
Según el Estatuto, la estructura del Consejo de Europa no es muy complicada. Encontramos como órganos de carácter principal el Comité de Ministros y la Asamblea Consultiva. A ellos hay que añadir el Secretario General, que tiene, según el Estatuto, la misión capital de asistir a los otros órganos principales. También cabe la posibilidad de crear Órganos subsidiarios.
El Comité de Ministros es el órgano más importante y tiene una auténtica preponderancia dentro de la Organización. Su regulación se contiene en el propio Estatuto creador. Su artículo 13 indica que es “el órgano competente que actúa en nombre del Consejo de Europa con arreglo a los artículos 15 y 16 del Tratado.” El Comité de Ministros está compuesto por representantes de los Estados, pues es un órgano de representación estatal. Según el art. 14, son los Ministros de Asuntos Exteriores a quienes incumbe dicha representación y, sólo cuando no puede asistir o por otras circunstancias, podrá designarse un suplente que actúe en su lugar. Dicho suplente será, en la medida de lo posible, un miembro del Gobierno de su país.
El Comité de Ministros tiene una serie de poderes importantes, entre los que cabe hacer resaltar los siguientes:
- Llegar a conclusiones
- Estas conclusiones pueden revestir la forma de recomendaciones a los Gobiernos según el art. 15 b) del Estatuto, en las que incluso se puede invitar a los Gobiernos que tengan informado al Comité de las medidas que han tomado respecto a dichas recomendaciones.
- Concluir acuerdos
- En esta materia el Comité de Ministros tiene un poder prelegislativo, que queda más claro a través de dos resoluciones del año 1951.
- Por la primera, cada uno de los miembros se obliga a someter la cuestión de la ratificación de las Convenciones o de los Acuerdos a la autoridad o autoridades competentes de su país.
- Por la segunda, las Conclusiones del Comité serán sometidas por el Secretario General a todos los miembros y las ratificaciones serán depositadas ante el mismo. La convención o el acuerdo no obligará nada más que a los miembros que lo hayan ratificado.
- Como puede observarse, por el tenor de esta última prescripción, el poder del Comité de Ministros es claramente prelegislativo.
- Poder de emitir decisiones de orden interno, en el sentido de poder reglamentar las cuestiones administrativas y financieras
- También podrá tomar determinadas decisiones basadas en la ejecución de su propio reglamento y decidir de ciertas cuestiones internas, como son la referente a la convocatoria, las reuniones fuera de la sede del Comité y, sobre todo, las referentes a una mejor organización interior.
El Comité de Ministros celebra sesiones a puerta cerrada y en su propia sede, salvo que las circunstancias aconsejen lo contrario. La publicación de las informaciones de sus reuniones será acordada por el propio Comité. Deberá celebrar sesiones obligatorias, ya que éste debe reunirse antes de la apertura de la sesión de la Asamblea Consultiva y al comienzo de la misma. Podrá reunirse en sesiones no obligatorias según el art. 21. También se celebran periódicamente reuniones a nivel de Delegados de los ministros.
El Comité de Ministros toma sus decisiones por unanimidad, por mayoría simple o por mayoría de dos tercios, según sean los asuntos que se traten.
La Asamblea Consultiva se denomina también desde 1974 Asamblea Parlamentaria. Es el órgano deliberante del Consejo de Europa y está facultada para discutir las cuestiones referentes a su competencia y a transmitir las conclusiones obtenidas al Comité de Ministros en forma de recomendación. Dentro de su misión deliberante puede estudiar todas las cuestiones de competencia del Consejo, tal y como se define en el art. 1º del Estatuto, y deliberar y formular recomendaciones sobre cualquier cuestión que le sea sometida por el Comité de Ministros. La Asamblea fija su programa u orden del día y puede constituir los Comités o Comisiones encargados de examinar cuestiones de su competencia que considere oportunos. Su actividad principal es la de formular recomendaciones.
Los representantes de la Asamblea Consultiva son elegidos, hasta el momento, por los respectivos Parlamentos nacionales según el procedimiento fijado por los mismos. No están sometidos a mandato imperativo, es decir, votan libremente sin tener que seguir iniciativa de los Gobiernos.
La Asamblea celebra sus sesiones en la sede central del Consejo. Éstas pueden revestir el carácter de sesiones ordinarias, de las cuales habrá de celebrarse una al año. Es posible celebrar sesiones extraordinarias, convocadas por iniciativa del Comité de Ministros. Ambas sesiones son públicas, si bien por circunstancias especiales pueden celebrarse a puerta cerrada.
La Secretaría tiene la finalidad de asistir a los órganos políticos principales, es decir, a la Asamblea y al Comité de miembros. Concebida inicialmente como órgano administrativo y de asistencia a dichos órganos principales, su importancia ha ido en aumento en el plano político y muy especialmente por las facultades que le concede la Convención Europea de los Derechos Humanos.
La Secretaría está compuesta por un Secretario General, dos Secretarios Generales Adjuntos y el amplio personal de la Secretaría. Los primeros son nombrados por la Asamblea Consultiva a propuesta del Comité de Ministros y los funcionarios (el personal de Secretaría) son designados por el Secretario General, que es responsable de su actividad ante el Comité de Ministros.
El Secretario General tiene importantes funciones en materia de presupuestos, tales como someter al Comité de Ministros la propuesta de presupuesto del Consejo de Europa y las peticiones de la Asamblea que puedan ocasionar gastos que excedan a las cantidades que figuren en los presupuestos para la Asamblea y sus actividades. Junto a ellas encontramos las también importantes funciones administrativas. No obstante, la vida de la Organización y el desarrollo posterior del Estatuto han hecho que las facultades del Secretario General se hayan ido potenciando. Podemos hablar de una ampliación de carácter funcional o instrumental. En este sentido el Secretario General aparece ejerciendo entre otras funciones las de coordinación entre los dos órganos principales (el Comité de Ministros y la Asamblea).
Al Secretario General le ha sido otorgada la potestad de firmar acuerdos en nombre de la Organización. Junto a esta función ejerce otras importantes en cuanto órgano de la Convención, como recibir demandas individuales, las denuncias de las infracciones de la Convención, etc.
Existen además otros órganos creados por la Asamblea y el Comité de Ministros, entre los que podemos citar por su importancia la Comisión Permanente de la Asamblea, el Comité Mixto formado por representantes de la Asamblea y del Consejo, los Comités mixtos especiales, los Comités de cooperación jurídica y cultural, el Comité de la Convención de Establecimiento, etc.
