Los arts. 148.1 y 149.1 CE son preceptos destinados a la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, existiendo uno específico sobre Seguridad Social, el 149.1. 17 que indica que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
No debe olvidarse que hay otros apartados relacionados, directa o indirectamente con la Seguridad Social, como el art. 148.1. 20 atribuyendo a las Comunidades Autónomas la potestad de asumir competencias sobre asistencia social, el art. 149.1. 16 que establece la competencia exclusiva del Estado sobre sanidad exterior, bases y coordinación general de la Sanidad, así como legislación de productos farmacéuticos, y el art. 148.1. 21 concediendo la potestad a las Comunidades Autónomas de ejercer la competencia en materia de sanidad e higiene.
Por el desgajamiento de la Sanidad del complejo de Seguridad Social y porque, respecto a la asistencia social, es la que es externa al Sistema de la Seguridad Social, como ha confirmado el Tribunal Constitucional, se van analizar sólo las competencias sobre Seguridad Social, teniendo en cuenta que nos hallamos ante un supuesto de competencias denominadas unas veces compartidas, otras concurrentes, pues el art. 149.1. 17 CE establece que sobre Seguridad Social ostenta competencia tanto el Estado, para dictar la legislación básica y regular su régimen económico, como las Comunidades Autónomas, para la ejecución de sus servicios.
3.1. Competencias del Estado sobre Seguridad Social
Del art. 149.1. 17 CE se desprende que las competencias del Estado sobre Seguridad Social son sobre legislación básica y sobre el régimen económico.
A)Legislación básica
Desde un punto de vista formal, el Tribunal Constitucional declaró que son las Cortes Generales quienes deben establecer qué es lo que haya de entenderse por básico, si bien admitió la posibilidad de que por vía reglamentaria regule el ejecutivo aspectos concretos del núcleo básico, de forma que el Gobierno podrá hacer uso de su potestad reglamentaria para regular mediante RD, y de modo complementario, alguno de los aspectos básicos de una determinada materia, siempre que sean definidos como tales en normas de rango legal, pues así su actuación es completiva y no delimitadora o definidora de competencias.
Desde el punto de vista material, legislación básica es, según el Tribunal Constitucional, los principios y criterios básicos, se formulen o no como tales, que puedan deducirse de la legislación vigente. Pero, ¿qué se entiende por bases, principios o directrices?, el Tribunal Constitucional entiende que son: los criterios de regulación general de un sector del ordenamiento o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado; el común denominador normativo dirigido de manera unitaria e igualitaria de los intereses generales; las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto. ¿Qué es lo que la Constitución Española persigue al conferir al Estado la competencia para fijar las bases sobre una determinada materia?, “que tales bases tengan una regulación uniforme y de vigencia en toda la nación porque con ello se proporciona al sistema normativo […] un denominador común, a partir del cual cada Comunidad Autónoma podrá desarrollar sus propias competencias”.
La cuestión ahora es determinar qué se entiende por legislación básica sobre Seguridad Social, para lo cual hay que partir de la doctrina (Alonso Olea y otros) que señala que, legislación básica sobre Seguridad Social, comprende, la determinación de beneficiarios, requisitos e intensidad de la acción protectora, quedando para las Comunidades Autónomas la gestión de los servicios; es el campo de aplicación (personas protegidas), la acción protectora (contingencia cubiertas y prestaciones), es decir, toda regulación referida a los aspectos sustantivos y fundamentales del sistema.
También es legislación básica, las normas que regulan la relación jurídica de la Seguridad Social, es decir, la inscripción de empresas, la afiliación, el alta y la baja de los trabajadores, tal y como expresamente declara el Tribunal Constitucional, denominándolas actividades instrumentales.
En definitiva, es la legislación básica sobre Seguridad Social, el campo de aplicación (beneficiarios, sus derechos y obligaciones) y la acción protectora (contingencias y situaciones protegidas a través de las prestaciones, tanto en su modalidad contributiva como no contributiva, su tipología, su cuantía, su dinámica -esto es, duración, suspensión y extinción del derecho a la prestación-), así como la configuración de la relación jurídica de Seguridad Social (inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de los trabajadores).
A ello habría que añadir, “la organización de los servicios administrativos” (art. 57 LGSS) del Sistema de la Seguridad Social, ya que “los servicios de Seguridad Social transferidos son servicios del Estado, que retiene sobre ellos su potestad organizativa […] y, por ello, no podrán ser alterados por las Comunidades Autónomas; por ejemplo, no pueden crear éstas nuevos entes gestores ni alterar estructuralmente los configurados por la norma estatal” (Alonso Olea); y no sólo la organización administrativa sino también “los principios de gestión del sistema, incluida la referencia, en su caso, a las posibilidades de colaboración obligatoria y voluntaria” (Blasco Lahoz).
¿Qué se consigue, en última instancia, con el establecimiento de la legislación básica sobre Seguridad Social? Como señala Alonso Olea, que se preserven intactos los derechos y principios fundamentales consagrados en la Constitución Española, en su vertiente social; derechos y principios tales como:
- Igualdad.
- Que el art. 1.1 CE proclama como valor superior del ordenamiento jurídico, que se consagra en el art. 14 CE y cuya promoción se recoge expresamente en el art. 9.2 CE.
- Corresponde al Estado aprobar las normas que tengan por objetivo específico garantizar la igualdad de todos los españoles.
- Libre residencia y circulación por el territorio nacional (art. 19.1 CE).
- Que de no efectuarse supondría establecer aduanas interiores y de desmembramiento del Estado.
- Solidaridad (art. 138.1 CE en relación con art. 2).
- Por la que el Estado ha de velar siempre por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del Estado.
- Interdicción de privilegios (art. 138.2 CE).
- Presentes en planos económicos y sociales, por el proceso autonómico.
- Prevalencia del interés general (arts. 148 y 149 CE).
- Actuando tanto en la delimitación de competencias Estado-CCAA como de la determinación de limitaciones esenciales a la descentralización.
En la Seguridad Social es donde el Estado encuentra un supuesto específico para desarrollar sus deberes de garantía efectiva del principio de solidaridad para evitar privilegios económicos y sociales, para mantener o lograr la igualdad de derechos y obligaciones entre todos los españoles.
En conclusión, el art. 149.1. 17 CE garantiza los principios sobre los que se asienta el Sistema de la Seguridad Social proclamados en la LGSS como son la universalidad, unidad, solidaridad e igualdad, sobre los que se asienta su acción protectora.
Ello no obstante, estos principios se ven afectados por la doctrina del Tribunal Constitucional que mantiene que garantizado por el Estado un regulación mínima y de vigencia en todo el territorio nacional, las Comunidades Autónomas, en virtud de su competencia sustantiva y de su autonomía financiera, puede entrar a regular una materia para mejorar en su ámbito territorial ese mínimo común establecido por el Estado, pues la aplicación de las contingencias protegidas por el Sistema de la Seguridad Social no excluye de antemano que diversos colectivos de sus beneficiarios precisen de apoyos complementarios para atender necesidades no cubiertas por dicho sistema, pudiendo las Comunidades Autónomas ampliar, complementar, modificar las cuantías de las prestaciones no contributivas establecidas por el Estado, fruto de esa doctrina se modificó la LGSS, permitiendo la actual que las Comunidades Autónomas puedan, en el ejercicio de sus competencias, establece ayudas en beneficios de los pensionistas residentes en ellas.
Según algunos autores, esta doctrina suscita ciertos reparos, frente al peligro denunciado por la propia sentencia, de que la legislación del Estado vacíe de contenido la competencia asistencial de las Comunidades Autónomas haciendo coincidir protección social con Seguridad Social, la sentencia incurre en el exceso contrario al erigir a esas Comunidades Autónomas en jueces de las situaciones de necesidad, de la insuficiencias de las prestaciones no contributivas y por tanto otorgar ayudas sociales complementarias. De acuerdo con esta lógica, nada impediría que la compatibilidad entre asistencia social y prestaciones no contributivas pudiera jugar respecto de las prestaciones contributivas, bastaría que la Comunidad Autónoma apreciara que éstas no satisfacen el principio de suficiencia y que ello genera un situación de necesidad.
Cierto que el Tribunal Constitucional declara que esto es posible, siempre que su otorgamiento, de los complementos de las no contributivas por parte de la Comunidad Autónoma no produzca una modificación en dicho sistema o de su régimen económico, lo que pasa es que por sentido común no se envide cómo no se va a modificar el Sistema de la Seguridad Social y su régimen económico si se permite el establecimiento de distintas cuantías de las prestaciones en función de donde se resida, sin que se quiebre el principio de unidad, solidaridad e igualdad establecidos en el art. 2.1 LGSS.
B)El régimen económico
En cuanto al régimen económico, la competencia es exclusiva del Estado , tanto la legislación como la ejecución, comprendiendo la legislación de todo tipo, incluyéndose los reglamentos y normas cualquier clase, y actos de ejecución con gran amplitud, dado que el Estado tiene atribuida una competencia legislativa exclusiva y plena no limitada al concepto de legislación básica y unas funciones de carácter ejecutivo.
Éste criterio lo mantiene el Tribunal Constitucional al señalar que constituye competencia exclusiva e indeclinable del Estado todo lo relativo al régimen económico de la Seguridad Social, declarando expresamente que el Estado ejerce no sólo facultades normativas, sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social, El Estado ejerce no sólo facultades normativas, sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social pues el designio perseguido con el acotamiento del régimen económico dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro que preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice al tiempo de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social.
La mención separada del régimen económico como función exclusiva del Estado, trata de garantizar la unidad del Sistema de la Seguridad Social y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de la Seguridad Social en cada Comunidad Autónoma, integrando la competencia estatutaria de gestión del régimen económico de la Seguridad Social será sólo las que no comprometan la unidad del sistema o perturben su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones de Seguridad Social.
Resumiendo, las facultades autonómicas deben conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución Española ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social.
De esta manera se garantiza el principio de caja única, correspondiendo al Estado el control de dicha caja única.
Para el Tribunal Constitucional son competencias ejecutivas del Estado respecto al régimen económico las que cuyo ejercicio de la potestad ejecutiva recaiga directamente sobre actividades económicas, como pueden ser la gestión y control de la cotización y recaudación de cuotas, la gestión de fondos del Sistema de la Seguridad Social con destino al pago de las prestaciones económicas resultante de su acción protectora que trata de garantizar un principio básico del sistema, el principio de caja única.
La STC 272/2015 efectuó el oportuno deslinde competencial afirmando, en primer lugar, la potestad sancionadora autonómica (y excluyendo, por tanto, la del Estado), “para declarar la concreta existencia de infracciones y sancionar aquellas que no guarden relación con el régimen económico de la Seguridad Social”, así como para “aquellos supuestos en que la potestad punitiva recae sobre actos instrumentales respecto al nacimiento y mantenimiento de la obligación de contribuir (inscripción, afiliación, altas y bajas, etc)”.
Por el contrario, se reserva al Estado “como propia de su competencia en materia de régimen económico, la potestad sobre aquellas infracciones que recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, esto es, las que definen ilícitos que se hallan inmediatamente referidos a la percepción de sus ingresos o a la realización de los gastos correspondientes” (STC 104/2013).
En consecuencia, “será de competencia autonómica la sanción de las infracciones que no recaigan directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social” (STC 272/2015).
3.2. Competencias de las Comunidades Autónomas sobre Seguridad Social
Conviene destacar que no todas las Comunidades Autónomas han asumido iguales competencias sobre Seguridad Social, siendo distinto el grado de asunción y el cauce arbitrado, según se trate de Comunidades Autónomas de primer grado, como son Cataluña, País Vasco, Galicia, Navarra, Andalucía, Canarias y Valencia, o de las llamadas de segundo grado como Madrid, Aragón, Cantabria, Asturias, La Rioja, Islas Baleares, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura y Murcia, dado que las primeras asumieron competencias normativas y ejecutivas, y las segunda sólo las ejecutivas, ya que el Estado les transfirió sólo competencias de gestión.
También es destacable que sólo las Comunidades Autónomas de primer grado han asumido toda la materia de Seguridad Social que podían asumir, según el art. 149.1. 17 CE y respectivos Estatutos de Autonomía, mientras que las Comunidades Autónomas de segundo grado, del Sistema de la Seguridad Social, han asumido sólo parte del mismo, por el IMSERSO, esto es las pensiones de invalidez y jubilación no contributivas y las prestaciones de servicio sociales, no la prestaciones económicas gestionadas por el INSS.
Se entiende por competencias normativas autonómicas, la posibilidad de dictar leyes (por los parlamentos y/ asambleas legislativas autonómicas) y reglamentos (por los órganos de gobiernos) que desarrollen la legislación básica estatal y la legislación no básica, en materia de Seguridad Social, no de su régimen económico, por lo indicado anteriormente.
Las competencias ejecutivas autonómicas se centran en actos de aplicación de las normas, estatales o autonómicas, ejerciendo potestades:
- administrativas (procedimiento común, de gestión de prestaciones y de los actos de inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de los trabajadores);
- de inspección de servicios y personal;
- de organización de los servicios y funciones, incluida la potestad de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes, reglamentos internos de organización de los servicios que sólo alcanzan a normar relaciones entre Administración con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario para integrarse éstas (las relaciones) de una u otra forma en la organización administrativa, pero no en los derechos y obligaciones de éstos (los administrados) en aspectos básicos con carácter general afectando a la mera estructuración interna de la organización administrativa.
Como señala Suarez González, "las Comunidades Autónomas tienen competencias reglamentarias de organización de los servicios en materias que no sean de su competencia exclusiva, en tanto que los reglamentos cuya normativa afecte a la situación o derechos de los administrados se mantienen en la competencia del Estado".
En suma, la competencia ejecutiva permite a las Comunidades Autónomas organizar dentro de su territorio las correspondientes instituciones e instancias, pero tal actividad administración o ejecución debe estar presidida por pautas, moldes y controles comunes, pues de lo contrario se corre el riesgo de introducir distorsiones en el sistema.
