Régimen jurídico de conservación y protección de la naturaleza

12.1.Los Parques Nacionales. La Ley 30/2014 de Parques Nacionales

La Ley 4/1989 atribuía la declaración y gestión de estos espacios naturales protegidos a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren ubicados. La única reserva que la Ley establece a favor del Estado es la gestión de los denominados Parques integrados en la Red de Parques Nacionales, en virtud de su condición de espacios representativos de alguno de los principales sistemas naturales españoles. La declaración de un espacio como Parque Nacional se realizará mediante Ley de las Cortes Generales, sin perjuicio de la integración automática que para los Parques Nacionales existentes a la entrada en vigor de la Ley: Caldera Taburiente, Doñana, Garajonay, Montaña de Covadonga, Ordesa y Monte Perdido, Tablas de Daimiel, Teide y Timanfaya. Todos ellos se integran en la Red Estatal de Parques Nacionales.

Tras diversas modificaciones se aprobó la Ley 5/2007 de Parques Nacionales que ha sido derogada por la Ley 30/2014 de Parques Nacionales.

La declaración de los Parques Nacionales sigue vinculada a la representatividad de los ecosistemas que sustenta, requiriéndose para la declaración de un territorio como parque nacional Ley de las Cortes Generales, previo acuerdo de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentre ubicado el futuro parque nacional. El art. 8 establece que la iniciativa se formalizará mediante la aprobación inicial de una propuesta conjunta por el Consejo de Ministros y por el órgano correspondiente de las Comunidades Autónomas.

En cuanto a la gestión y organización de los Parques Nacionales, el art. 21 establece que la gestión corresponde directamente a las Comunidades Autónomas. El Estado podrá intervenir en caso de conservación desfavorable cuando de acuerdo con la información disponible, la Administración General del Estado tuviere datos fundados de que el Parque Nacional se encuentra en mala conservación y la coordinación no resultase eficaz para garantizar su conservación.

Para asegurar esa gestión compartida se mantiene el Consejo de la Red de Parques Nacionales como órgano consultivo con la misión de realizar un seguimiento continuo y permanente de estos espacios. En él están representadas la Administración General del Estado y todas las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se ubiquen Parques Nacionales.

Otro órgano de gestión es la Comisión Mixta de Gestión de cada parque, integrado por igual número de representantes de la Administración General del Estado que de la Comunidad Autónoma en que se halle ubicado el parque. A su vez, están asistidas por los Patronatos, órganos colegiados asesores y colaboradores en la gestión de estos espacios protegidos en los que, además de la representación paritaria del Estado y de la Comunidad Autónoma, se asegura la presencia de las instituciones, organizaciones y grupos de personas relacionados con el parque.

El organigrama finaliza con el Director-Conservador, que en cada Parque Nacional será un funcionario perteneciente a la Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma en la que se ubique, nombrado por la Comunidad Autónoma previo acuerdo de la Comisión Mixta de Gestión.

Como instrumento de gestión del conjunto de parques nacionales se configura el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, que nace con la vocación de ser el instrumento a través del cual se fijen las líneas generales de actuación.

La LParN incorpora asimismo el Comité Científico de Parques Nacionales cuya función genérica es el asesoramiento científico sobre cualquier cuestión planteada por el Organismo Autónomo Parques Nacionales, bien a iniciativa de este o bien a petición de las Administraciones gestoras de los parques nacionales.

12.2.Los espacios naturales protegidos autonómicos

A)Antecedentes. La Ley 4/1989 de Conservación de Espacios Naturales

La Ley 4/89 de Conservación de los Espacios Naturales, además de los parques nacionales contempla los espacios naturales protegidos como “aquellos espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas las ZEE y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes” y cuya protección obedece a:

  1. constituir una red representativa de los principales ecosistemas y regiones naturales existentes en el territorio nacional.
  2. proteger aquellas áreas y elementos naturales que ofrezcan un interés singular desde el punto de vista científico, cultural, educativo, estético, paisajístico y recreativo.
  3. contribuir a la supervivencia de comunidades o especies necesitadas de protección.

A las Comunidades Autónomas se atribuye la declaración de las diversas clases de espacios naturales protegidos cuando estén situados íntegramente en su territorio (art. 21).

Como organismo consultivo y de cooperación, la Ley crea la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza con dos Comités, el de Espacios Naturales Protegidos y el de Flora y Fauna Silvestres, del que forman parte un representante de cada Comunidad Autónoma y el Director del ICONA (art. 36).

Aunque la declaración de espacio natural protegido puede afectar tanto a propiedades públicas o privadas, aspiración de la Ley es que sean de titularidad pública, prescribiendo que la declaración de un espacio como protegido lleva aparejada la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios de los bienes afectados y reconocimiento a la Administración competente de derecho de tanteo y retracto en las trasmisiones onerosas inter vivos (art. 10.3).

La ley clasificaba los Espacios Naturales Protegidos en función de los bienes y valores a proteger en:

  1. Los Parques, que son áreas naturales, poco transformadas por la explotación u ocupación humana que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen valores que merecen una atención preferente. En los parques se podrá limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación.
  2. Las Reservas Naturales son espacios cuya creación tiene por finalidad la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad merecen una valoración especial. La explotación de recursos estará limitada salvo en aquellos casos que sea compatible con la conservación de los valores que se pretenden proteger.
  3. Son Monumentos Naturales los espacios o elementos de la naturaleza constituidos básicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza que merecen ser objeto de una protección especial.
  4. Los Paisajes Protegidos son aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales, sean merecedores de una protección especial.

La intervención y gestión de los espacios naturales y las especies a proteger exige de las Administraciones competentes su planificación por lo que la Ley crea los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, aprobados por las Comunidades Autónomas, con un contenido ajustado a las Directrices para Ordenación de Recursos Naturales aprobadas por el Gobierno.

La elaboración y aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales puede comenzar sometiendo determinados espacios a régimen de protección preventiva consistente en la obligación de los titulares de los terrenos de facilitar información y acceso a los representantes de la Administración competente con el fin de verificar la existencia de factores de perturbación, la iniciación en su caso, de los correspondientes Planes de Ordenación de Recursos Naturales de la Zona sin perjuicio de aplicar alguno de los regímenes sobre espacios naturales protegidos.

Iniciado un Plan, no pueden realizarse actos que supongan transformación sensible de la realidad física y biológica u el otorgamiento de licencia o concesión que origine similares consecuencias sin informe favorable de la Administración actuante.

Aprobados los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, planes obligatorios y ejecutivos, sus efectos serán los establecidos en sus normas de aprobación, prevaleciendo sobre cualquier otro instrumento de ordenación física o territorial existente.

B)Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y su reforma por la Ley 33/2015

La LPNB estableció el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española, como parte del deber de conservar y del objetivo de garantizar los derechos de las personas a un medio ambiente adecuado para su bienestar, salud y desarrollo.

Por otro lado, la reforma de la LPNB por la Ley 33/2015 tiene por objeto garantizar la correcta aplicación del Derecho internacional y la incorporación de la normativa de la Unión Europea en nuestro ordenamiento jurídico.

También persigue incorporar en nuestro ordenamiento jurídico los principales objetivos de la Estrategia de la Unión Europea sobre biodiversidad hasta 2020. Con este fin, se modifica el art. 2 relativo a los principios de la LPNB, y el art. 5 para incluir la prevención de los problemas consecuencia del cambio climático.

Con el fin de precisar las competencias de la Administración General del Estado en lo relativo a la gestión del medio marino, se modifican diversos preceptos de la LPNB.

Se definen los espacios naturales protegidos como “los espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales, y el medio marino, junto con la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que cumplan al menos uno de los requisitos siguientes y sean declarados como tales:

  1. Contener sistemas o elementos naturales representativos, singulares, frágiles, amenazados o de especial interés ecológico, científico, paisajístico, geológico o educativo.
  2. Estar dedicados especialmente a la protección y el mantenimiento de la diversidad biológica, de la geodiversidad y de los recursos naturales y culturales asociados”.

El art. 29 LPNB establece que las normas reguladoras de los espacios protegidos, así como sus mecanismos de planificación de la gestión, determinarán los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con su declaración.

Si se solapan en un mismo lugar distintas figuras de espacios protegidos, las normas reguladoras de los mismos así como los mecanismos de planificación deberán ser coordinados para unificarse en un único documento integrado, al objeto de que los diferentes regímenes aplicables en función de cada categoría conformen un todo coherente. Constituyen una excepción a lo anterior los supuestos en que las distintas figuras de espacios protegidos correspondan a diferentes Administraciones públicas, sin perjuicio de la colaboración interadministrativa pertinente.

En cuanto al procedimiento de declaración y gestión de los Espacios Naturales Protegidos corresponderá a las Comunidades Autónomas la declaración y la determinación de la fórmula de gestión de los Espacios Naturales Protegidos en su ámbito territorial. Si bien, corresponde a la Administración General del Estado la declaración y la gestión de los Espacios Naturales Protegidos en el medio marino, excepto en los casos en que exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección, avalada por la mejor evidencia científica existente, en cuyo caso esas funciones corresponderán a las Comunidades Autónomas.