Concepto, clases y graduación de las sanciones administrativas

La legislación no ofrece una definición de lo que son las sanciones administrativas, aunque Suay las define como “cualquier mal infringido por la administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente represora”.

Estas notas se cumplen en general en el caso de las multas, pero no en las medidas preventivas dirigidas a impedir una infracción o incumplimiento jurídico, ni en las medidas resarcitorias cuya finalidad es reparadora, ni tampoco en las multas coercitivas que si bien traen causa del incumplimiento previo de una obligación, tratan de vencer ese incumplimiento, lo que no persiguen las sanciones administrativas que parten de su existencia y que consisten simplemente en “la penalidad que al culpable de la situación creada corresponde padecer”. Por ello las multas coercitivas son independientes de las que pueden imponerse en concepto de sanción y compatibles con ellas. Las multas coercitivas están adscritas a la potestad ejecutiva de la Administración y no a la represiva.

Del ámbito de las sanciones administrativas, y por tener una justificación no sólo represora sino más bien reparadora del incumplimiento, deben excluirse las medidas que con nombre de sanciones o sin él, implican la privación de determinados derechos (ej.- Expropiación-sanción por incumplimiento de la función social de la propiedad, retractos en favor de la administración, etc.).

Clases. Además de la multa, que es el supuesto más frecuente, las sanciones administrativas consisten habitualmente en la pérdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo reconoce y reglamenta y de los que priva justamente por su infracción (privación carnet de conducir, etc).

Las sanciones administrativas pueden clasificarse en función de la relación que une al sancionado con la Administración en:

  • Sanciones de policía general o de orden público: competencia de las autoridades gubernativas generales (Gobierno, Alcaldes, etc.) reguladas en la ley 1/92 de seguridad ciudadana.
  • Sanciones sectoriales: A cargo de la Administración especializada (tributaria, sanidad, caza, tráfico, etc.).
  • Sanciones que traen causa en una relación de supremacía especial: concepto del que se ha abusado para burlar las garantías a que debe estar condicionado todo poder represivo (destacan las sanciones funcionariales y corporativas: sanciones disciplinarias).

Sobre el contenido de las sanciones administrativas, en ningún caso, dice la LRJSP, pueden implicar, directa o subsidiariamente, la privación de libertad. La Ley sale también al paso de las sanciones rentables, es decir, aquellas cuya comisión proporciona al infractor un beneficio todavía superior, una vez descontado del beneficio obtenido con la infracción del importe de la multa. Esto se impide mediante la confiscación por vía sancionatoria de ese beneficio, prescribiendo que la sanción pecuniaria a imponer "no resulte nunca más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas" (art. 29).

Graduación. Como las sanciones administrativas pueden llegar a ser extraordinariamente graves, la jurisprudencia ha impuesto la vigencia del principio de proporcionalidad para limitar la inadmisible discrecionalidad de la Administración en la aplicación de las sanciones.

La LRJSP, recogiendo esta tendencia, obliga a las Administraciones Públicas a guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, e impone los siguientes criterios (art. 29):

  1. El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
  2. La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
  3. La naturaleza de los perjuicios causados.
  4. La reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza.

La Ley faculta al órgano competente para imponer la sanción de grado inferior mediante una motivación específica sobre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, pero sin distinguir y especificar, como hace el Código Penal, entre circunstancias atenuantes y agravantes. En todo caso, deberá aplicar en caso de concurrencia de infracciones la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras y, cuando se trate de una infracción continuada, es decir, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.