Una de las actividades de la Administración española es la de sancionar a los ciudadanos, compitiendo con los Tribunales penales. La mayor parte de las leyes administrativas especiales incluyen un capítulo dedicado a tipificar las infracciones a su normativa que son merecedoras de castigo, al tiempo que atribuyen a la Administración la competencia para imponer sanciones (normalmente multas). A esta potestad se acompaña, a veces, la posibilidad de decretar una indemnización por daños y perjuicios en favor de la propia Administración.
El Derecho comparado ofrece en este momento diversas soluciones que van desde la respetuosa con el principio de división de poderes entendido como reserva del monopolio represivo a los jueces (Inglaterra y en gran medida Francia), hasta países en que mantienen la tradición jurídica de un cierto poder sancionador de la Administración, pasando por aquellos que han evolucionado de la primera a la segunda posición, a través de leyes despenalizadoras que al tiempo han procedido a una codificación de las reglas y principios aplicables a esta actividad administrativa.
1.1.Sistemas que, en principio, garantizan el monopolio represivo de los Tribunales. Los Derechos anglosajón y francés
El Derecho anglosajón parte del monopolio de los jueces y tribunales para la imposición de penas. Se trata de un axioma incontrovertible, no solo del Derecho inglés, sino también en EEUU y en todo el sistema del common law. El principio se remonta al famoso art. 2 de la Carta Magna por el que los barones impusieron al Rey que ningún hombre libre, pudiera ser detenido, preso, exiliado, ni de ningún modo arruinado, sino por legale iudicium parium y según la lex terrae.
El art. 2 de la Carta Magna encontrará después un importante complemento en la doctrina Chef Justice Coke, en el caso de las "Prohibiciones del Rey".
En el Derecho francés, como dice Rivero, "la tradición liberal prohíbe al ejecutivo entrar en el campo de la represión", los jueces y Tribunales monopolizan también la punición de las conductas, cuando estas afectan a la legislación administrativa, a través de los Tribunales de policía dentro de la justicia penal, en el que se da una triple clasificación de las conductas punibles: crímenes, delitos y contravenciones; y tres clases de Tribunales: los citados de policía, los Tribunales correccionales y los Tribunales para crímenes.
Los primeros son Tribunales penales, servidos por jueces, integrados en el sistema judicial común. Las conductas de dichos Tribunales corrigen fundamentalmente,las infracciones a la legislación administrativa, pero integradas en el sistema penal.
Fuera del sistema judicial común se sitúa el denominado contencioso de represión, en el que no se da una competencia sancionadora de la Administración activa, que se limita a instruir el expediente de contratación de los hechos internacionales, remitiéndolo para su resolución al Tribunal administrativo.
El Derecho francés ofrece un eficaz sistema de articulación entre los Tribunales penales y la Administración, de forma que esta no se sienta desprotegida ante ellos, ni aquellos sobrepasados por el agobiante factor cuantitativo de las infracciones administrativas.
Contra la masificación de las infracciones en el proceso penal actúan la técnica de la multa de composición y el procedimiento simplificado y la multa a forfail, que permite resolver los casos pendientes sin necesidad de un juicio completo.
1.2.Ordenamientos sin monopolio represivo de los jueces: los casos de Austria y Suiza
Austria y Suiza mantuvieron durante el siglo pasado y el presente, la competencia sancionadora de la Administración.
En Austria nada impide que una misma autoridad sea judicial o administrativa, desempeñe a la vez funciones materialmente administrativas y judiciales.
Austria ha sido la primera nación en dictar una Ley Penal Administrativa, la de 21 de junio de 1925, ley que supuso la primera regulación unitaria del Derecho penal administrativo, precursora de las dictadas en Alemania e Italia.
El Código Penal-Administrativo austriaco contiene en su primera parte los preceptos generales del Derecho Penal administrativo material, y en la segunda una regulación procesal unitaria, que confirma un proceso o procedimiento puramente administrativo, dejando el establecimiento de los tipos a las leyes administrativas especiales.
En Suiza, la actividad administrativa, ha conservado numerosas competencias punitivas, lo que tiene un reconocimiento explícito en el Código Penal y en la Constitución.
1.3.La atribución de potestad sancionadora a la Administración a través de la despenalización en Italia y Alemania
En el ordenamiento en los países citados, así como en Portugal, se han producido operaciones legislativas de despenalización de determinadas conductas antes insertas en el sistema penal que ha llevado a dotar a sus respectivas Administraciones de amplios poderes represivos, operación que se ha acompañado de una regulación material y procedimental de la actividad sancionadora de la Administración.
La despenalización consiste en la configuración de determinados ilícitos penales como ilícitos de carácter civil o administrativo cuya represión encuentra en la vía administrativa una primera respuesta sin perjuicio de la posterior intervención del juez penal o civil.
Antes de la despenalización, la característica tradicional del sistema italiano al igual que el francés fue, sin embargo la de atribuir a los Tribunales penales el castigo de las infracciones a la legislación administrativa sin reserva a la Administración de un poder sancionador directo, regla formalmente establecida por la Ley de 1865.
La Ley de 1981 ha modificado el sistema penal, regulación sobre aspectos substanciales (legalidad, culpabilidad, exclusión de responsabilidad, concurso de personas.
El sistema italiano ofrece menos garantía que el alemán.
En cuanto al Derecho alemán, los autores, sostienen la tesis de la diversa naturaleza de las sanciones administrativas y de las penales. El Derecho penal de Policía era un Derecho Penal de los órganos administrativos, que no se caracterizaba por peculiaridades correspondientes a una supuesta índole propia de su injusto tipo jurídico material frente al denominado Derecho penal criminal.
Con la Ilustración dieciochesca aparece la tendencia al monopolio judicial visible en la Ordenanza prusiana para una mejor organización de los organismos provinciales de policía y de finanzas de 1808, que privó en todo el país a los órganos administrativos de la justicia penal que ejercían hasta entonces y la trasladó a los Tribunales, disolviendo las Diputaciones de justicia de las Cámaras de Policía, aunque respetando las convenciones policiales locales, si bien con apelación a los Tribunales.
El Código Penal prusiano de 1851 graduó después al modo francés todas las acciones punibles en crímenes, delitos y contravenciones.
Al terminar la II Guerra Mundial, Alemania redujo el sistema sancionador que tenía la administración. En cambio en Francia y Rusia se mantuvo la potestad sancionadora en los términos de pequeñas sanciones de multas y arrestos de 15 días, hasta que entró en vigor la ley para el restablecimiento de la unidad jurídica en la organización de Tribunales de 1951.
Tratando de diferenciar esa categoría de ilícitos del orden administrativo de los ilícitos penales, la citada Ley de 1949 estableció las siguientes reglas:
- La infracción por su extensión o su repercusión es susceptible de perjudicar la capacidad de rendimiento del orden económico estatalmente protegido.
- El autor manifieste con la infracción una actitud de menosprecio por el orden económico estatalmente protegido, en su totalidad o en singulares ámbitos, en especial por el hecho de haber actuado profesionalmente, por codicia reprobable o de modo irresponsable, o haber obstinadamente reiterado la infracciones.
- En todos los demás casos, la infracción constituye una infracción del orden administrativa.
