El art. 25 CE se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que “nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente”. En una interpretación amplia, este precepto implica además de la exigencia de ley habilitante o de reserva de ley, la traslación a la actividad administrativa sancionadora del principio de tipicidad, de irretroactividad de la norma sancionadora y retroactividad de la más favorable, prohibición de analogía y del doble castigo (bis in idem) y en general, la aplicación de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado.
Desde la perspectiva de reserva legal, el empleo por el constituyente del término “legislación” no ha creado problemas en el derecho penal, porque el Tribunal Constitucional se ha precipitado a declarar que en éste se da una reserva absoluta de Ley, que debe ser orgánica cuando se limiten derechos fundamentales.
Sin embargo, para el Tribunal Constitucional este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones administrativas, pues “la reserva de ley establecida en el art. 25.1 CE no puede ser tan estricta en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto”. Se entiende por ello, que en el ámbito administrativo no es necesario esa reserva absoluta de ley, bastando con una “cobertura legal”.
En definitiva, la diferencia entre el principio de “reserva absoluta de ley” que opera en materia penal, y de, “cobertura legal” aplicable a las sanciones administrativas, es que en la primera, la ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión de la pena como la descripción de la conducta ilícita (tipicidad) sin posibilidad de completar esa descripción por medio de un Reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el principio de “cobertura legal” de las sanciones administrativas, sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantía de las sanciones, con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad.
Las leyes administrativas precisan de ordinario las sanciones y sus cuantías máximas cuando se trata de multas y definen genéricamente como infracción el incumplimiento de los preceptos legales, remitiendo al reglamento de ejecución de la Ley la enumeración o tabla de conductas sancionables. La LRJSP (arts. 25 y ss) ha recogido esta doctrina al establecer la reserva de Ley para las infracciones y sanciones administrativas, al tiempo que permite la regulación complementaria por reglamentos. La Ley también recoge las reglas complementarias de estos principios sobre irretroactividad. Por último hay que señalar que, aunque el principio de legalidad debiera haberse entendido sin equívocos, al igual que en materia penal, como exigencia de ley estatal, negando, en consecuencia, a los parlamentos autonómicos toda posibilidad de aprobar normas sancionadoras administrativas, ello no ha ocurrido así.
