Jerarquía en la Administración Pública

La técnica más elemental y tradicional de distribución de las competencias es su reparto y adecuación a principio de jerarquía, es decir, con arreglo a un sistema de estructuración escalonada y piramidal.

El principio de jerarquía está enunciado en el art. 103.2 CE y en el art. 3 LRJSP. Dos condiciones son necesarias para que pueda hablarse de jerarquía:

  1. Existencia de una pluralidad de órganos con competencia material coincidente y escalonado en distintos niveles en el seno de la estructura organizativa.
  2. Prevalencia de la voluntad del órgano de grado superior sobre el inferior, de modo que, aquél pueda dirigir, controlar, y en su caso, sustituir la actividad del inferior, mediante la modificación o anulación de sus decisiones.

Enumeración de las facultades en el poder jerárquico:

  • Poder de impulso y dirección de la actividad de los órganos superiores sobre los inferiores a través de normas de carácter interno, como instrucciones o circulares y órdenes de servicio. Según la LRJSP, el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.
  • El poder de inspección, vigilancia y control, ejercitable de oficio o a instancia o queja de parte interesada.
  • Facultad de anular los actos de los inferiores a través de la resolución de un recurso de alzada.
  • Facultad disciplinaria sobre los inferiores.
  • Posibilidad de delegar las competencias, o inversamente, la de avocar o resolver por ellos en determinados asuntos permitidos por las leyes.
  • El poder resolver conflictos de competencias entre los órganos inferiores.

Todos estos poderes se corresponden, desde el punto de vista del órgano inferior, con el deber de respeto, obediencia y acatamiento de las órdenes, derivado de su subordinación, cuyo incumplimiento se castiga como falta disciplinaria muy grave (LEBEP), salvo que constituyan infracción manifiesta del OJ; incluso la desobediencia puede originar la comisión de un delito por negativa al cumplir órdenes de una autoridad superior dentro de los términos de su competencia y revestido de las formalidades legales (Código Penal), adquiriendo mayor gravedad en el ámbito de la Administración militar.

El principio de jerarquía no es aplicable en toda su virtualidad sobre órganos que, aún siendo subordinados o inferiores, han sido creados con cierta vocación de neutralidad, en función de que ejercen funciones consultivas o cuasi jurisdiccionales (Tribunales Económicos-Administrativos, Juntas o Mesas de Contratación, o los Tribunales o Comisiones de concursos y oposiciones), o actividades técnicas muy especializadas, que deben tener la necesaria independencia o profesionalidad de su actuación, por lo que resulta obligado excluir algunos poderes de la jerarquía, como los de modificar o anular el contenido técnico de los actos del inferior. Pudiendo hablarse en estos supuestos de jerarquía debilitada, otros prefieren referirse a esta forma, como un simple poder de control, que reduce su función a la vigilancia externa de la actividad de estos órganos, sin posibilidad de predeterminar el contenido de la actividad del órgano inferior.

Lo cierto es que el principio de jerarquía viene sufriendo un proceso de deterioro en todas las Administración modernas, entre otras cuestiones, debido a:

  • Dosis de autoritarismo que conlleva.
  • La afirmación de otros principios: cooperación y coordinación.
  • Obsesión por el consenso.
  • Otros factores culturales.

Cuando se trata de relaciones entre administraciones territoriales autónomas de distinto nivel, la relación no es de jerarquía sino de supremacía. La expresión trata de explicar la relación entre entes públicos autónomos, pero de diverso nivel, como la que se da entre el Estado y las CCAA, o del Estado y estas CCAA en relación con las Entidades locales. El principio de autonomía que protege a los Entes inferiores frente al nivel territorial superior resulta incompatible con el sometimiento a poderes jerárquicos, pero la autonomía está compensada por la situación de supremacía que se reconoce al nivel territorial superior para proteger los intereses generales que tiene la responsabilidad de gestionar. En STC 4/1982, el TC declara que la Constitución coloca al Estado en una posición de superioridad sobre las CCAA, superioridad, sin embargo, no jerárquica.