En el siglo XIX es claro que la potestad urbanizadora, entendida como la creación, ampliación o reforma de la ciudad a través de los planes de reforma interior, ensanche y extensión de poblaciones, es una potestad pública que se concreta en una obra, también pública, que no pueden acometer los privados por sí solos invocando su propiedad sobre los terrenos que van a soportar la urbanización. Es, por el contrario, el municipio, controlado por el Ministerio del Interior, el que ejecuta las obras, previa expropiación de los terrenos necesarios para las dotaciones públicas para que después los propietarios edifiquen a su costado, dejando en su favor el beneficio de la revalorización por las obras efectuadas, o bien englobando en la expropiación las zonas laterales a las calles y plazas para, mediante su posterior venta, una vez realizadas las obras y convertidas en solares, resarcirse de los gastos del conjunto o, incluso, generar beneficios para el municipio. El urbanismo en el primer caso es una simple obra pública; en el segundo el urbanismo es, además, un negocio; un negocio que puede ser del municipio únicamente, si éste lo lleva a cabo por sí mismo, o bien del municipio y de un empresario si lo ejecuta por concesión, o negocio exclusivo de los propietarios de los terrenos si éstos lo acometen por un sistema de auto-administración con reparto de beneficios y cargas.
3.1.El urbanismo como simple obra pública en la primera legislación de ensanche de poblaciones
El urbanismo entendido como obra pública, nace en el régimen constitucional con el proyecto de Ley general de Posada Herrera de 1861 sobre reforma, ensanche y otras mejoras de poblaciones, proyecto legislativo que calificaba las obras necesarias de utilidad pública a efectos expropiatorios y que fracasa por imponer a los propietarios la cesión de parte de los terrenos necesarios para las calles y otros espacios. A este intento seguirá la Ley de Ensanche de 1864, que no carga a los propietarios ribereños de las calles y plazas con la obligación de aportar terrenos ni cualquier otra contribución a los gastos de las obras ni de las expropiaciones. La Administración decide el cuándo y el cómo del proyecto urbanizador; a su costa expropia los terrenos necesarios para las obras y a su costa ejecuta éstas, mientras que los beneficios derivados de la mejora y edificabilidad de los solares resultantes quedan en el patrimonio de los propietarios colindantes con las vías y plazas públicas. Este sistema se justificó entonces por la necesidad de contar con nuevas viviendas, lo que llevaba a estimular a los propietarios a edificar mediante conversión de sus fincas en solares sin coste alguno y a fomentar la edificación posterior con subvenciones y estímulos fiscales, liberándoles por un cierto tiempo de los impuestos que gravaban la propiedad urbana. Ante una grave escasez de viviendas, no se piensa más que en aumentar el número de solares edificables, estimulando la posterior edificación para rebajar el precio de las viviendas y el de los alquileres.
La segunda Ley de Ensanche, de 1876, impone ya a los propietarios ribereños la obligación de ceder los terrenos para los viales, pues, "si las calles y las plazas son un accesorio necesario, un apéndice indispensable, una parte integrante de las casas a ellas unidas y la base fundamental de su valor, es natural, es lógico, es justo, que las costeen los dueños de las mismas casas" (Cerdá). La cesión se cifra en la quinta parte de las fincas con fachada a las nuevas vías, bajo amenaza de expropiación de la totalidad (art. 15). En las posteriores Leyes de Ensanche de Madrid y Barcelona, de 1892, que después se generalizarían a las demás poblaciones, se amplía esta cesión a la mitad del terreno destinado a viales y se faculta a los ayuntamientos "para expropiar la parcela edificable del propietario o los propietarios que se nieguen a hacer, en interés público o común, las mismas concesiones que otorguen otros terratenientes interesados en la vía que se intente abrir o en la manzana cuyos solares se intenten regularizar, siempre que estos terratenientes representen más de la mitad del área que haya de ocuparse para la obra" (art. 5.3).
3.2.El urbanismo como potestad y obra pública cuyos beneficios deben ser para la comunidad
A pesar de sus correcciones, el sistema urbanístico de las Leyes de Ensanche del siglo XIX era injusto y perjudicial para los intereses públicos, como revelaba Cerdá. Por ello la concepción del urbanismo como obra pública con expropiación de viales y, además, de los terrenos que después van a ser solares para que la plusvalía urbanística reste en la comunidad se va a imponer definitivamente en la legislación municipal de Primo de Rivera y en el posterior de Régimen Local (Texto refundido de 1955), y morirá en la Ley del Suelo de 1956.
Para Cerdá la urbanización es una potestad y una obra pública, susceptible de producir beneficios que deben ir a la comunidad y no a los propietarios de los terrenos colindantes que nada han hechos por merecerlo. Al margen de que los propietarios ribereños no deben perjudicarse ni beneficiarse de la obra pública, no hay duda que toda urbanización puede y debe ser una empresa rentable, una fuente de negocio, en cuanto que produce nuevos solares susceptibles de venta y edificación, y de la misma forma que otras obras públicas, al tiempo prestan un servicio al público originan un beneficio para la Administración, generado por el precio del otorgamiento de la concesión en régimen de libre concurrencia, Cerdá propone una solución análoga para las obras de urbanización; y de la misma forma que los propietarios de terrenos que atraviesa el ferrocarril son ajenos al proyecto y concesión ferroviaria, también deben serlo, a su juicio, de la explotación de la obra urbanizadora, porque la Administración o su concesionario expropiará los terrenos, hará las obras necesarias y venderá los solares resultantes, resarciéndose al final de la operación de la inversión hecha en expropiaciones y obras, generando en su favor los beneficios que el mercado posibilite.
3.3.La recepción de las ideas de Cerdá en la legislación expropiatoria de 1879
Las ideas de Cerdá de identificación entre obra pública y proceso urbanizador y sobre el tratamiento que debía de darse a las plusvalías urbanísticas influyeron decisivamente en la LEF-1879 y su Reglamento, que contemplan las obras de saneamiento, ensanche y reforma interior de poblaciones como obras públicas que habían de contar con los mismos requisitos formales de éstas y sujetarse a los criterios de la Ley General de Obras Públicas de 1877, que imponía la concesión como forma de llevar a cabo las obras públicas destinadas al uso general.
La LEF-1879, además de la gestión y explotación directa de las obras por el municipio, preveía, siguiendo las ideas de Ildefonso Cerdá, la gestión indirecta de la urbanización por cualquier particular o compañía que solicitase la concesión de las obras, acompañando el proyecto correspondiente. El proyecto del peticionario se sometía después a todos los trámites de declaración de utilidad pública y se tasaban los gastos de los estudios y planos realizados, lo que tenía trascendencia, porque si no resultaba adjudicatario de la concesión, al peticionario inicial se le reembolsaban dichos gastos. Al peticionario también se le reservaba, en caso de no resultar definitivamente adjudicatario de la concesión, el derecho de tanteo, esto es, el de quedarse con aquélla si así le conviniera, por la cantidad que hubiere ofrecido el mejor postor. Tras la subasta, el adjudicatario de la concesión ingresaba el precio en el erario municipal, se subrogaba en un todo en los derechos y obligaciones del municipio y se obligaba a abonar las expropiaciones, llevar a cabo las demoliciones necesarias, establecer los servicios públicos de todas clases y regularizar los solares resultantes. En compensación, al concesionario se le atribuía la propiedad de los terrenos que no eran destinados a la vía pública, es decir, los solares resultantes, que se comprometía a edificar en un plazo prefijado, por sí mismo o por los compradores, bajo sanción de pérdida de la propiedad para aquél o para éstos sin indemnización alguna.
3.4.El justiprecio expropiatorio. La exclusión de toda valoración urbanística derivada del proyecto de obras
Para que el beneficio y las plusvalías derivadas del proceso urbanizador quedasen en favor de la comunidad y la obra urbanizadora fuere viable económicamente no sólo era preciso que se gestionara por el municipio, de forma directa o indirecta, sino también que no se reconociese a las propiedades afectadas por la obra ninguna plusvalía urbanística, ningún aprovechamiento edificatorio como elemento a valorar en las expropiaciones. Respondiendo a este planteamiento, el Proyecto de Ley de Posada Herrera para la Reforma, Saneamiento, Ensanche y otras Mejoras de las Poblaciones, de 1861, justipreciaba ya los terrenos teniendo en cuenta, de una parte, su valor actual y los daños y perjuicios que se ocasionaban a las fincas, y de otra, anticipándose a la técnica de las contribuciones especiales, restaba del justiprecio el aumento de precio y beneficios que los propietarios obtendrían en otros terrenos por las reformas "que se proyecten o por las mejoras que en aquéllos puedan producir las obras que se trata de ejecutar, admitiéndose la compensación de lo uno por lo otro hasta la igualdad de valores, abonándose la diferencia a su favor, pero sin que pueda reclamarse de él en caso contrario (arts. 9, 25, 26, 34 y 35).
En la LEF-1879 todos los terrenos sobre los que va a asentarse el plan de ensanche o de reforma interior se justiprecian de la manera que, en la actualidad, se valora el suelo rústico no urbanizable, no computándose ningún aprovechamiento edificatorio.
Eliminando todo valor edificatorio, los criterios que debían tener en cuenta los peritos para determinar los justiprecios eran los siguientes: las circunstancias que puedan influir para aumentar o disminuir el valor de las fincas respecto de otras análogas que hayan podido ser objeto de tasaciones recientes en el término municipal, la situación, calidad, clase de terreno, cabida total y linderos de la finca, dando explicación sobre sus producciones y demás circunstancias que deben tenerse en cuenta para apreciar su valor; el producto en renta según los contratos existentes; la contribución que por cada finca se paga, la riqueza imponible que represente y la cuota de contribución que corresponda, según los últimos repartos (arts. 38 de la Ley y 28 del Reglamento).
La Ley de Expropiación vigente de 1954, en la misma línea de excluir del justiprecio toda suerte de plusvalías o aprovechamientos derivados de los planes o proyectos, prescribió (art. 36) que "las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsiones para el futuro".
3.5.La apropiación de las plusvalías por el municipio. Expropiación de zonas laterales y gestión municipal directa o indirecta de la ejecución del proyecto
Expropiados los terrenos por su valoración rústica y sin incluir plusvalía alguna derivada del proyecto, los terrenos colindantes a las calles y plazas se van a convertir, a través de la obra de urbanización, en solares y sufrir una revalorización como consecuencia de las posibilidades edificatorias que el proyecto de la obra pública otorga. Pero el sistema de la Ley de Expropiación de 1879 no va a permitir que ese beneficio vaya a los propietarios contiguos o ribereños a las vías públicas, porque las zonas laterales edificables a calles y plazas son también objeto de expropiación en una extensión de 20 metros de fondo.
Esta previsión hará que sea el propio municipio el que se beneficie del negocio urbanístico, bien asumiendo directamente la gestión del proyecto, bien la concesión del proyecto urbanizador, con lo que el concesionario asumirá el riesgo de la gestión.
Como precio inicial para la subasta se partía del valor que se atribuía a los solares regularizados después de ejecutadas las obras del proyecto, y descontados de dicho valor los gastos de todas clases que se calculasen necesarios para obtener su completa terminación. Su importe mejorado en su caso, según el resultado de la licitación, debía ser abonado al Ayuntamiento por el particular o compañía a quien se adjudicara el remate. El concesionario se obligaba a abonar las expropiaciones, a llevar a cabo las demoliciones que sean necesarias, a establecer los servicios públicos urbanos de todas clases y a regularizar los solares que resultasen, procediendo en todo ello con arreglo estricto al proyecto. En compensación de los gastos, de los servicios y de las obras el concesionario quedaba dueño de los terrenos, ya solares, que no fuere necesario ocupar con la vía pública y podía enajenarlos libremente.
3.6.El bloqueo de la especulación. La obligación de edificar y la sanción de pérdida de la propiedad
Una ventaja importante en el sistema que estamos describiendo es que no hay lugar para la especulación urbanística. Y no lo hay porque de poco les servía a los propietarios de los terrenos cercanos a la ciudad retenerlos si no podían urbanizar sino a través de un proyecto público de urbanización y si, en todo caso, su destino era ser objeto de expropiación a precios de valoración rústica sin reconocer sobre ellos ningún aprovechamiento urbanístico.
La especulación mediante la retención de los solares tampoco podía venir de la mano de los adquirentes de las parcelas resultantes de un proyecto de urbanización, pues tanto el concesionario como los particulares a quienes el Ayuntamiento o el concesionario hubiese vendido los solares tenían la obligación de levantar los nuevos edificios en un plazo perentorio, de forma que todo solar que no se hubiese edificado dentro del plazo improrrogable fijado al efecto en las referidas condiciones revertiría al Ayuntamiento, con pérdida por parte del concesionario y, en su caso, del propietario adquirente, de las cantidades que por él hubiera abonado. Además se prohibían las prórrogas, las dispensas o perdones de alguna de las condiciones de su edificación.
De los datos anteriores se desprende que este modelo supuso una evidente municipalización del negocio urbanístico.
3.7.El contenido del ius aedificandi en los terrenos no afectados por los proyectos de urbanización
El derecho a urbanizar, a crear una ciudad, es obra pública, caracterizada por la construcción de bienes de uso público, y como tal es monopolizada por la Administración, que absorbe los eventuales beneficios. Además, toda ella gira en torno a la ciudad: reforma, ensanche extensión. Pero ¿qué pasa con el resto del territorio municipal? El que no se pudiera urbanizar, es decir, abrir calles de uso público, urbanizaciones completas con viales y espacios públicos porque eso es obra pública y competencia de la Administración, no significaba que los propietarios no pudieran edificar en sus propiedades en el resto del término municipal. Esto era posible, salvo en las zonas que pudieran perjudicar el desarrollo de la zona de ensanche con arreglo a las previsiones y dentro de los límites marcados por las ordenanzas municipales que regulan ese uso limitado que no crea ciudad y compatible con su desarrollo posterior. Lo que no podían hacer eran urbanizaciones completas con calles y plazas, porque una urbanización, en cuanto obra pública, era competencia exclusiva de la Administración.
