El art. 23.1 CE-1978 proclama que "Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal". Por tanto, el derecho del art. 23.1 CE no es invocable frente a empresas, fundaciones u otras instituciones de naturaleza privada.
Sobre la titularidad de los derechos reconocidos en el art. 23 CE llama la atención que la redacción del precepto fija como sujeto de tales derechos a los ciudadanos, término inusual en el Título I CE y que no equivale a "nacionales".
3.1.El derecho a participar directamente
La democracia directa es un ideal irrenunciable en el plano teórico, pero difícil o imposible de alcanzar en las grandes y complejas sociedades de nuestro tiempo.
Partiendo pues de la idea de que el principio democrático ha de tener su plasmación principal en la democracia representativa, los mecanismos de participación directa se contemplan como correctivos necesarios frente a las carencias de aquélla y la oligarquización de los partidos, principales instrumentos del proceso representativo.
La CE sólo contempla las siguientes modalidades de participación popular directa:
- El referéndum consultivo, al que se pueden someter, según dispone el art. 92 CE, "las decisiones políticas de especial trascendencia". El referéndum es convocado por el Rey y sólo mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. La LO 2/1980 establece el procedimiento y las condiciones que se han de cumplir en su celebración.
- Los referenda autonómicos que la CE prevé:
- Para ratificar la iniciativa autonómica (art. 151.1);
- Para ratificar un proyecto de estatuto de autonomía (art. 151.2);
- Para ratificar un proyecto de reforma del estatuto, si el estatuto se aprobó por la vía del art. 151 (art. 152.2); y
- Para que se pueda incorporar Navarra al régimen autonómico vasco (Disposición transitoria cuarta).
- El referéndum de reforma parcial de la CE, que es de naturaleza facultativa.
- El referéndum de ratificación bien de la reforma total de la CE, bien de una parcial que afecte al Título preliminar al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II. Este referéndum es de naturaleza preceptiva.
- La iniciativa popular, para la presentación de proposiciones de ley, que no versen sobre materias propias de LO, tributarias o de carácter internacional ni sobre el ejercicio de la prerrogativa de gracia. Regulada en la LO 3/1984.
- El régimen de concejo abierto en el ámbito municipal, previsto en el art. 140 CE y regulado en el art. 29 LBRL.
En el ámbito autonómico, la mayoría de los Estatutos de Autonomía han asumido la competencia de desarrollo legislativo y ejecutivo en materia de consultas populares que habrá que ejercerse, en todo caso, de conformidad con la LO 2/1980, y siempre con la autorización del Estado para su convocatoria.
En el ámbito municipal, la posibilidad de convocar referéndum parece implícita en la DA de la LO 2/1980 del referéndum, según la cual "las disposiciones de la presente ley no alcanzan en su regulación a las consultas populares que puedan celebrarse por los ayuntamientos...". Esta posibilidad ha sido desarrollada por el art. 71 LBRL, conforme al cual los alcaldes pueden someter a consulta asuntos de su competencia y de especial relevancia para los vecinos, excepto los relativos a la hacienda local, "de conformidad con la legislación del Estado y de la CA".
3.2.El derecho a participar mediante representantes
El art. 23.1 CE enuncia que "los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal". La democracia representativa se concibe a través de elecciones periódicas y mediante sufragio universal.
Nuestra CE no contempla el sufragio como una obligación que forzosamente hayan de afrontar los ciudadanos en ningún caso y si bien es cierto que el buen sentido cívico aboga por el ejercicio responsable de este derecho, ello no permite hablar sino de un deber, término este que, a diferencia de la de obligación, pertenece al campo de la ética o de la moral pero no al jurídico donde el incumplimiento de las obligaciones tropieza con el aparato coercitivo del Estado.
El derecho al sufragio es más adjetivado en el art. 68.1 CE, relativo a la elección de Diputados, y en el art. 69.1, concerniente a la elección de Senadores, que nos hablan de sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en los términos que establezca la ley. Cualquier violación de este derecho puede ser objeto de recurso de amparo.
También merece ser reseñada la doctrina del TC:
- El derecho del art. 23.1 "comprende la elección de los miembros de las CCGG y el de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, pero no se trata de un derecho a que los ciudadanos participen en todos los asuntos públicos", ya que en asuntos concretos, de órganos públicos, se requiere un especial llamamiento o competencia y en los privados de una especial legitimación.
- El sentido democrático que en nuestra CE (art. 1.2) reviste el principio del origen popular del poder conduce a considerar que "sólo son representantes aquéllos cuya designación resulta directamente de la elección popular" y no las asociaciones o partidos que los proponen al electorado.
- En la órbita del art. 23.1 "ha de comprenderse la exigencia de un sistema electoral democrático y libre", dotado de mecanismos que garanticen el cumplimiento pleno de las normas electorales y el limpio desarrollo de la elección, para que culmine con la proclamación de los preferidos por el cuerpo electoral. Tales mecanismos de garantía son de dos clases: unos simultáneos al procedimiento electoral y otros jurisdiccionales.
3.3.Los partidos políticos como instrumentos para la participación política
A)Breve referencia histórica al origen y evolución de los partidos políticos
Con la revolución inglesa del siglo XVII emergen los torys (conservadores) y los whigs al calor de las elecciones parlamentaristas. De aquí que, en su origen los partidos tienen como germen simples comités electorales, que diversas personas de una u otra capacidad de influencia formaban en torno al candidato que pretendían convertir en representante electo en el Parlamento.
Duverger expuso que los grupos parlamentarios no tuvieron una ideología, sino que se vinculaban a través del local en que se reunían los miembros de la Asamblea. Así nos cuenta como los Diputados bretones, en 1789, al llegar a Versalles, alquilan un café; reunidos en él, constatando que comulgan con ciertas ideas comunes, acabarán formando el Club Bretón.
A medida que las elecciones se complejizan, el derecho de sufragio se reconoce a sectores cada vez más extensos, y las necesidades de organizar las campañas electorales y de financiarlas van resultando más complejas, aparecen los primeros partidos de cuadros (siglo XIX), que aspiraban tan sólo a encuadrar personas influyentes, con aspiraciones políticas o con potencialidad de desempeñar algún papel en la vida política.
Posteriormente surgen los denominados partidos de base, organizados normalmente en secciones, que suelen considerarse un invento socialista, de fines del siglo XIX y principios del XX, de cara a comprometer políticamente a una clase obrera tendente unas veces a la marginación y otras a seguir un mensaje abstencionista de corte anarquista.
B)Los partidos ante el ordenamiento jurídico
La actividad legislativa está monopolizada por los propios partidos políticos, éstos se encuentran en condiciones de huir de los límites legales. El realismo obliga a reconocer que, pese al transcurso del tiempo, hoy conserva toda su vigencia las reflexiones de Ostrogorski, Mosca o Pareto, entre otros, sobre la enfermiza tendencia de estos básicos instrumentos para la participación y la representación políticas hacia su oligarquización.
C)Los partidos en la CE-1978
El art. 6 CE dispone que "los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la CE y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos". Este precepto establece respecto del régimen de partidos las siguientes notas características:
- Estamos ante unas instituciones constitutivas, por su protagonismo, de nuestro sistema democrático, como se desprende del emplazamiento sistemático de este precepto en el Título preliminar, cuyo procedimiento de reforma es particularmente rígido (art. 168 CE).
- Los partidos son trasunto del valor superior del pluralismo político, que consagra el art. 1.1 CE, y cuya expresión es una de sus funciones.
- En coherencia con la doctrina dominante que, por encima de las diversas orientaciones políticas, tiende a justificar los partidos por sus funciones. La misión de ser instrumento para la participación política supone asumir ciertos cometidos:
- Reclutar personas con vocación hacia la vida política;
- Contribuir a la formación de sus cuadros para que puedan ser rectos y eficaces gestores de los asuntos públicos;
- Seleccionar los candidatos más aptos para ocupar las magistraturas del Estado;
- Proporcionar maquinarias idóneas para la gestión y el gobierno de los asuntos públicos; y
- Desempeñar un papel de mediación y filtro entre las demandas de las personas y grupos sociales, de una parte, y las autoridades, de otra.
- La creación y el ejercicio de la actividad de los partidos está acogida al principio de libertad, como sucede con las asociaciones (art. 22 CE), para las que se reconoce, como una faceta del mismo, la libertad activa y pasiva, es decir, de asociarse y de no asociarse.
- La estructura interna de los partidos y su funcionamiento deberán ser democráticos. Es decir, se exige la aplicación del principio democrático no solo ad extra, sino también ad intra.
D)La LO 6/2002 de Partidos Políticos
La novedad que aporta esta LO radica en la preocupación del legislador por lo que su EM describe como "la necesidad de defender la democracia de determinados fines odiosos y de determinados métodos", en clara alusión a los vinculados con la violencia terrorista.
De los mandatos de esta LO merecen destacarse:
- Constitución: Libre por las personas que suscriban un acta fundacional protocolizada en documento público. Procede su inscripción en el Registro de Partidos Políticos, que se llevará en el Ministerio del Interior.
- Organización y funcionamiento: Se dispone que los partidos políticos se ajustarán en su organización, funcionamiento y actividad a los principios democráticos y a lo dispuesto en la CE y en las leyes:
- Deberán tener una asamblea general del conjunto de sus miembros, que podrán actuar directamente o por medio de compromisarios;
- Los órganos directivos se determinarán en los Estatutos y deberán ser provistos mediante sufragio libre y secreto;
- La mayoría para la adopción de acuerdos será, por regla general, la mayoría simple;
- Los Estatutos preverán procedimientos de control democrático de los dirigentes elegidos; y
- La expulsión y otras medidas sancionadoras se impondrán mediante procedimiento contradictorios y contra las mismas sólo se prevé recurso interno. Los afiliados cumplirán, al menos, las siguientes obligaciones:
- Compartir los fines del partido y colaborar a su consecución;
- Respetar los Estatutos;
- Acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos; y
- Abonar las cuotas.
- Declaración de ilegal de un partido: El art. 9 LOPP tipifica las conductas que al ser practicadas de forma reiterada y grave permiten que un partido sea declarado ilegal. En síntesis son tres:
- Promover, justificar o exculpar los atentados contra la vida o la integridad de las personas, o excluir o perseguir a personas por razón de su ideología, religión o creencias, nacionalidad, raza, sexo u orientación sexual;
- Fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la consecución de objetivos políticos; y
- Complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas para la consecución de sus fines de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública, tratando de someter a un clima de terror a los poderes públicos, a personas o grupos, o contribuir a multiplicar los efectos de la violencia terrorista.
E)La financiación de los partidos
La financiación de los partidos viene regulada en la LO 8/2007 conforme a la cual los recursos de los partidos políticos proceden de:
- De la financiación pública:
- Subvenciones públicas para gastos electorales;
- Subvenciones estatales anuales para gastos de funcionamiento;
- Subvenciones anuales de las CCAA para gastos de funcionamiento;
- Subvenciones extraordinarias para realizar campañas en distintas modalidades de referéndum;
- Aportaciones de los grupos parlamentarios en las CCGG, en Asambleas Autonómicas y a los grupos de representantes en las Administraciones locales.
- De la financiación privada:
- Cuotas y aportaciones de afiliados y simpatizantes;
- Productos de sus actividades y de su patrimonio;
- Donaciones en los términos previstos en la propia Ley;
- Herencias o legados.
