Las funciones jurídicas de las Cortes Generales tienen por objeto tanto la producción directa de normas jurídicas, como la modificación y actualización del OJ del Estado, en el amplio sentido del término.
A)Modalidades de funciones normativas
El art. 66.2 CE atribuye a las CCGG la potestad legislativa.
La potestad legislativa incluye, de un lado, la facultad de elaborar y aprobar leyes las estatales, de carácter ordinario u orgánico, y, de otro, el intervenir las Cortes, según lo preceptuado en la CE, en la producción de normas estatales con rango de Ley de hechura gubernamental, a saber, Decretos legislativos y Decretos-leyes, aunque en estos dos supuestos quepa observar también reflejos de la llamada potestad reglamentaria.
Al margen de la temática de la elaboración de las Leyes (capitulo II del título III CE), la CE trata la celebración de Tratados Internacionales, respecto de los cuales no cabe la prestación del consentimiento del Estado, en los supuestos relevantes, sin la previa autorización de las CCGG (art. 94 CE).
La intervención de las CCGG a fin de aprobar, en su caso, una reforma constitucional (Título X CE) es la asunción de una función eminentemente jurídica, ya que tiene por objeto revisar la norma que sirve de cimiento a todo el ordenamiento.
Son funciones capitales de las CCGG, modificar y, en suma, ajustar o actualizar el OJ del Estado. Estas son funciones normativas.
B)Procedimiento legislativo (concepto y tipos)
Procedimiento legislativo es el conjunto de trámites, formalidades y actos parlamentarios, regulados con carácter previo y general, que es preciso seguir para desembocar en la aprobación por las Cámaras de una Ley.
Está aceptada, generalmente, la clasificación de tres tipos de procedimientos:
- El de tres lecturas, típicamente británico, y por su influjo practicado también en países como Australia, Canadá e Irlanda.
- El de lectura única: hoy excepcional en el panorama del Derecho comparado.
- El de dos lecturas, bastante extendido en Europa, por su influjo francés y en América, al calor de las prácticas norteamericanas.
El modelo español es un sistema de dos lecturas, aunque con peculiaridades significativas. Según el art. 75.2 CE, la Cámara delega en una Comisión legislativa la aprobación de un proyecto o proposición de ley, lo que en la práctica actual es frecuente, el modelo opera como lectura única, aunque en la Comisión y no en el Pleno, claro esta. Si se presentan enmiendas de totalidad, con independencia de que se acuerde la referida delegación en Comisión, procederá un previo debate de totalidad en el Pleno, que convierte al procedimiento en una tramitación de dos o tres lecturas.
C)Iniciativa legislativa
Por iniciativa legislativa se entiende el momento o fase de puesta en marcha del procesamiento legislativo, como su propio nombre indica.
Un proyecto puede y suele ser modificado en sede parlamentaria, en forma más o menos amplia, pero rara vez se desvirtúa tanto su enfoque inicial que acabe por convertirse en irreconocible. Cabe afirmar que es más legislador de fondo, el redactor del proyecto de base, que quienes formalmente tienen la condición de legisladores, es decir los parlamentarios.
La CE dedica a la iniciativa legislativa su art. 87, conforme al cual hay un primer supuesto ordinario en el que tal iniciativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado; se acepta seguidamente una iniciativa mas angular, la que pueden ejercer las Asambleas de las CCAA; y por último, se recoge la llamada iniciativa popular.
La iniciativa legislativa gubernamental
El art. 87.1 dispone que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado de acuerdo con la CE y los Reglamentos de las Cámaras. El que el Gobierno sea citado en primer término en el art. 87.1 CE, es así mismo, buen exponente de que sus proyectos de ley tendrán prioridad en la tramitación parlamentaria respecto de textos de otro origen.
No siempre la iniciativa legislativa es una facultad del gobierno, pues en algún supuesto excepcional, se trata más bien de una obligación con la que ha de cumplir.
El art. 87.1 CE se complementa por el art. 88 CE, conforme al cual los proyectos de ley, serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una EM y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. La responsabilidad es del Gobierno, reunido en Consejo de Ministros, donde el Ministro defenderá el proyecto y asumirá, observaciones procedentes de otros ministros.
El texto del proyecto, debe ir arropado con la EM y también acompañado de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.
La obligación que impone la CE de que el proyecto se remitirá al Congreso acompañado de los antecedentes y la correspondiente EM es sin duda vinculante para el Gobierno.
Hemos de clarificar que una cosa son los antecedentes y la EM remitidos por el Gobierno al Congreso y otra bien diferente la EM o Preámbulo de la ley, que ya no es de la autoría del Gobierno, sino obra del legislador que la formula.
El proyecto de ley gubernamental se somete al Congreso de los Diputados por imperativo del art. 88 CE, al objeto de iniciar en esta Cámara el procedimiento legislativo, como muestra más de que nuestro bicameralismo es desigual, dada la preponderancia del Congreso y la consiguiente debilidad institucional del Senado.
La iniciativa legislativa parlamentaria
Es la que se materializa no mediante proyectos de ley, sino a través de las llamadas proposiciones de ley, de origen parlamentario.
Conforme al art. 87.1 CE, también corresponde la iniciativa legislativa al Congreso y al Senado, de acuerdo con la CE y los Reglamentos de las Cámaras, es decir, que sin perjuicio de la prioridad que corresponde a los proyectos de ley, se contempla constitucionalmente la iniciativa de origen parlamentario.
El art. 126.1 RCD dispone que las proposiciones de ley del Congreso pueden ser adoptadas bien a iniciativa de un diputado, bien por un grupo parlamentario. A su vez, el art. 108.1 RS, establece que las proposiciones de ley deben ir suscritas bien por 25 senadores, bien por un Grupo Parlamentario.
Las iniciativas legislativas que surgen en el Senado, debemos subrayar la singularidad de que la proposición de ley de cuna senatorial, una vez superado el trámite de su toma en consideración por la Cámara Alta, lejos de empezar a tramitarse en la misma, es remitida al Congreso para su tramitación, el cual puede debatir y aprobar una enmienda a la totalidad de devolución a la Cámara Alta lo que evidencia una vez más la debilidad del Senado en nuestra CE.
Ambos Reglamentos Parlamentarios interpretan que a iniciativa legislativa parlamentaria corresponde a los parlamentarios, aunque, dada la grupocracia imperante entre nosotros, estos hayan de actuar casi siempre a través de su Grupo Parlamentario.
Las iniciativas legislativas que surgen en el Senado, debemos subrayar la singularidad de que la proposición de ley de cuna senatorial, una vez superado el trámite de su toma en consideración por la Cámara Alta, lejos de empezar a tramitarse en la misma, es remitida al Congreso para su tramitación, el cual puede incluso debatir y aprobar una enmienda a la totalidad de devolución a la Cámara Alta, lo que evidencia una vez más la debilidad del Senado en nuestra ingeniería constitucional.
La iniciativa legislativa de las CCAA
Esta iniciativa carece de límites de competencia material, dado que la CE, aun habiendo podido fijarlos, no los establece.
El art. 87.2 CE otorga esta iniciativa a las CCAA en forma indirecta cuando dispone que las Asambleas de las CCAA "podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley...", y en vía directa al seguir ordenando: ".... o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de 3 miembros de la Asamblea encargado de su defensa".
De conformidad con lo previsto en el art. 127 RCD la iniciativa remitida al Congreso será examinada por la Mesa a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los cumpliese la tramitación se ajustará al procedimiento de las restantes proposiciones de ley, incluido el trámite de toma de consideración.
La iniciativa legislativa popular
El art. 87.3 CE incluye la previsión de que una LO regule las formas de ejercicio y requisitos para que a través de la iniciativa popular se puedan presentar proposiciones de ley, como es posible en los EEUU, y en algunos países europeos.
El mismo precepto estableció dos limitaciones que la LO debería en todo caso respetar:
- La existencia de no menos de 500.000 firmas acreditadas.
- La exclusión de este tipo de iniciativa de las materias propias de LO, tributarias o de carácter internacional, ni las concernientes a la prerrogativa de gracia.
D)Procedimiento legislativo común del Congreso de los Diputados
Las fases del procedimiento común en el Congreso:
- Presentación de enmienda.
- Enmiendas a la totalidad: pueden postular bien la devolución del proyecto de ley al Gobierno
- Enmiendas al articulado: pueden ser de supresión, modificación o adición.
- Debate de Totalidad en el Pleno: solo tiene lugar cuando se ha presentado en plazo.
- Deliberación de la Comisión.
- Deliberación en el Pleno.
E)Especialidades en el procedimiento legislativo del Congreso
- Los proyectos y proposiciones de LO, se tramitarán como tales aquéllos a los que la Mesa del Congreso otorgue dicha clasificación de acuerdo con lo previsto en el art. 81.1 CE y a la vista del criterio razonado que al respecto exponga el Gobierno, el proponente o la correspondiente Ponencia en trámite de informe.
- El proyecto de ley de presupuestos.
- Los Estatutos de Autonomía.
- La revisión y la reforma constitucionales.
- Delegación de la competencia legislativa plena en las Comisiones.
- Tramitación de un proyecto de Ley en lectura única.
F)Procedimiento legislativo ordinario del Senado
El procedimiento legislativo de las CCGG se inicia en su Cámara Baja, el Congreso y que ello ocurre incluso en aquellos casos en que se inicia con una proposición de Ley surgida en el seno del Senado.
La CE redujo al plazo más corto, de cuantos se contemplan en el Derecho constitucional comparado, el tiempo de que dispone la Cámara Alta para desarrollar su labor respecto de un proyecto de ley.
En el art. 90 CE dispone que en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple. Ese plazo de dos meses, para veto o enmienda, se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.
El procedimiento legislativo común del Senado se inicia con la publicación del proyecto aprobado y remitido por el Congreso al Senado. En los 10 días siguientes, los Senadores o los grupos Parlamentarios podrán presentar enmiendas o propuestas de veto.
G)Procedimientos legislativos especiales del Senado
- Tramitación de proyecto de ley en lectura única.
- La delegación de la competencia legislativa en las Comisiones.
- El procedimiento de urgencia.
- La intervención del Senado en los convenios y acuerdos entre las CCAA y en la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial.
- Los convenios de las CCAA celebren entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas.
- Los proyectos de acuerdos de cooperación entre las CCAA.
- Los proyectos de distribución del Fondo de Compensación Interterritorial.
- Las leyes de armonización de ls disposiciones de las CCAA.
- Los Estatutos de Autonomía.
- Los Tratados y Convenios Internacionales.
H)Deliberación del Congreso sobre el texto aprobado por el Senado
Los proyectos de Ley aprobados por el Congreso y vetados o enmendados por el Senado serán sometidos a nueva consideración del Pleno del Congreso.
El caso de que el Senado hubiera opuesto su veto a un proyecto de ley, el debate se ajustará a lo establecido para los de totalidad. Terminado el debate, se someterá a votación en el Pleno de la Cámara Baja el texto inicialmente aprobado por la misma y, si fuera ratificado por el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, quedará levantado el veto.
Las enmiendas propuestas por el Senado serán objeto de debate y votación y quedarán incorporadas al texto del Congreso las que obtengan la mayoría simple de los votos emitidos.
I)Actos de control jurídico de las Cortes sobre actos del Gobierno
El control parlamentario sobre los actos del Poder ejecutivo se desenvuelve de ordinario en el ámbito de las funciones políticas de las CCGG. Sin embargo hay actos de control que son manifestaciones de la potestad legislativa, como sucede con la convalidación de los Decretos-ley y con el control de los Decretos legislativos:
- Control de Decretos legislativos.
- Convalidación de los Decretos-leyes.
